Michael von der Schulenburg

_{Cancillería Argentine / Wikimedia Commons (CC BY 2.0)}

Une disposition négligée de la Charte des Nations Unies pourrait retrouver une pertinence politique dans un contexte de tensions croissantes avec la Russie.

Lors de la rédaction de la Charte des Nations Unies par les Alliés de la Seconde Guerre mondiale, l’objectif était d’établir un système mondial de sécurité collective, afin de « préserver les générations futures du fléau de la guerre ». Avec l’adoption de la Charte, tous les États membres de l’ONU se sont engagés à régler leurs différends exclusivement par des moyens pacifiques, et non par la force militaire. Les décisions relatives au recours à la force pour maintenir ou rétablir la paix devaient être prises collectivement, initialement par les onze membres, puis par les quinze membres du Conseil de sécurité des Nations Unies.

Cependant, la Charte des Nations Unies comporte une exception largement oubliée aujourd’hui : la clause dite « des États ennemis » (articles 53, 77 et 107). Elle confère aux anciennes puissances alliées le droit d’entreprendre une action militaire contre les États ennemis des anciennes puissances de l’Axe, sans mandat du Conseil de sécurité, afin de prévenir toute nouvelle agression de ces derniers à leur encontre. Le Conseil de sécurité étant expressément exclu de cette procédure, chaque ancienne puissance alliée est libre d’évaluer elle-même si une ancienne puissance de l’Axe adopte à nouveau une attitude agressive.

De loin, les pays les plus importants visés par la clause relative aux États ennemis étaient l’Allemagne et le Japon. Mais cette clause est-elle toujours applicable plus de 80 ans après la fin de la Seconde Guerre mondiale ? Le gouvernement fédéral répond sans équivoque par la négative. Cependant, la situation juridique semble plus complexe.

Le gouvernement allemand considère que la clause relative aux États ennemis est depuis longtemps obsolète. À cet égard, il se réfère principalement à deux éléments : d’une part, une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies de 1995 et, d’autre part, le traité « Deux plus quatre » de 1990.

En 1995, l’Assemblée générale a déclaré, dans une résolution, que l’Allemagne réunifiée était désormais un membre pacifique des Nations Unies et que la clause relative aux États ennemis était, par conséquent, caduque. Avant même cela, selon l’argumentation du gouvernement fédéral, les quatre puissances alliées avaient renoncé à leurs droits spéciaux à l’égard de l’Allemagne dans le cadre du traité « Deux plus quatre », ce qui incluait également les droits découlant de la clause relative aux États ennemis.

Mais ces arguments sont-ils vraiment valables ? Voici quelques éléments à prendre en compte :

La clause relative aux États ennemis n’a jamais été retirée de la Charte des Nations Unies.

L’Assemblée générale a simplement déclaré que la clause devait être considérée comme inapplicable à une Allemagne pacifique. Toutefois, le libellé de cette résolution n’indique pas que cette clause est désormais définitivement invalidée. Suite à une demande de l’Allemagne, l’Assemblée générale a adopté une nouvelle résolution sur ce sujet un an plus tard, demandant que des mesures soient prises pour supprimer les articles concernés. Cette résolution est restée sans suite. Le texte demeure donc en vigueur. Si, à l’avenir, l’Allemagne n’était plus considérée comme un « État pacifique », la clause relative aux États ennemis pourrait-elle être de nouveau appliquée ? Il n’existe probablement pas de réponse simple à cette question.

Les résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies ne sont pas juridiquement contraignantes.

Les résolutions de l’Assemblée générale sont généralement de nature consultative. En vertu de la Charte des Nations Unies, seules les décisions du Conseil de sécurité sont, en principe, habilitées à prendre des décisions contraignantes. Toutefois, aucune résolution du Conseil de sécurité n’a jamais formellement abrogé la clause relative aux États ennemis. Les dispositions pertinentes demeurent donc en vigueur dans le texte de la Charte.

Supprimer cette clause nécessiterait une modification de la Charte des Nations Unies.

La suppression de la clause relative aux États ennemis nécessiterait une procédure d’amendement formelle, conformément aux règles de la Charte. Celle-ci exigerait vraisemblablement la ratification de cet amendement par tous les États membres ; or, rien de tel ne s’est produit, et les articles concernés restent donc en vigueur.

Le Traité « Deux plus quatre » ne peut modifier la Charte des Nations Unies.

Bien que le traité « Deux plus quatre » soit un traité juridiquement contraignant en vertu du droit international, un traité entre l’Allemagne et les quatre puissances alliées ne peut statuer sur une modification de la Charte. Ce traité ne contient par ailleurs aucune référence explicite à l’abrogation de la clause relative aux États ennemis inscrite dans la Charte des Nations unies.

La Russie pourrait potentiellement dénoncer le traité « Deux plus quatre ».

La Russie pourrait faire valoir que l’Allemagne a violé l’esprit et la lettre du traité Deux+4, par exemple en raison de sa participation à la mission de l’OTAN contre la Yougoslavie en 1999, du stationnement de troupes allemandes en Lituanie ou de l’établissement de structures militaires de l’OTAN sur le territoire de l’ancienne RDA.

Face aux tensions croissantes entre l’Allemagne et la Russie, la clause relative aux États ennemis pourrait retrouver une importance politique majeure dans ce conflit¹ ^. La Russie pourrait tenter, comme elle l’a déjà menacé, de l’utiliser pour justifier des opérations militaires contre les usines allemandes de production de drones à longue portée destinés à la guerre en Ukraine. Ce faisant, on pourrait arguer que l’Allemagne, par son soutien à l’Ukraine, est de facto devenue partie prenante à la confrontation. De plus, la Russie pourrait souligner que le gouvernement allemand a élaboré une nouvelle stratégie militaire exclusivement dirigée contre elle. Pire encore, on pourrait rétorquer que la dernière stratégie militaire allemande remonte à 1939 et a directement conduit à la Seconde Guerre mondiale. En appliquant la clause relative aux États ennemis – ou même en menaçant simplement de le faire –, l’Allemagne risquerait de se retrouver confrontée à son passé. On peut se demander si l’Allemagne pourrait compter sur un soutien international dans un tel scénario. Espérons que nous n’en arriverons jamais là !

Le gouvernement allemand ne devrait donc pas écarter d’emblée la possibilité d’invoquer la clause relative aux États ennemis, mais se souvenir que, compte tenu de son passé, l’Allemagne a une obligation particulière de travailler à un règlement pacifique du conflit en Ukraine, d’éviter une escalade et de ne pas exacerber les tensions politiques. En particulier dans un contexte de confrontation militaire croissante, il serait donc judicieux et prudent de poursuivre le dialogue entre l’Allemagne et la Russie et de rechercher des moyens de désamorcer la situation.

¹ La Chine l’a déjà fait dans le cas du Japon . « Vendredi, l’ambassade de Chine au Japon a publié sur X que la Chine aurait le droit de mener une « action militaire directe » sans avoir besoin de l’autorisation du Conseil de sécurité de l’ONU si le Japon prenait une mesure quelconque en vue d’une nouvelle agression. »

Michael von der Schulenburg, Ancien sous-secrétaire général de l’ONU, il a fui l’Allemagne de l’Est en 1969, étudié à Berlin, Londres et Paris, et travaillé pendant plus de 34 ans pour les Nations Unies, puis brièvement pour l’OSCE, dans de nombreux pays en guerre ou en proie à des conflits armés internes, souvent impliquant des gouvernements fragiles et des acteurs armés non étatiques. Il a notamment effectué des missions de longue durée en Haïti, au Pakistan, en Afghanistan, en Iran, en Irak et en Sierra Leone, ainsi que des missions plus courtes en Syrie, dans les Balkans, en Somalie, au Sahel et en Asie centrale. En 2017, il a publié l’ouvrage « Construire la paix : sauver l’État-nation et préserver les Nations Unies » (AUP).

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