Le projet de loi Sapin 2 est examiné à partir de ce mardi 17 mai dans les commissions saisies pour avis à l’Assemblée. Mais c’est surtout à partir du mercredi 25 mai, avec le passage devant la commission des Lois, que les choses sérieuses commenceront.

Le rôle et l’encadrement du travail des représentants d’intérêts sont détaillés à l’article 13 du texte présenté le 30 mars.

L’un des enjeux, pour les promoteurs du projet, est de passer sans dommage le cap du Conseil constitutionnel. Dans son avis, le Conseil d’État a pointé des risques réels de censure, certaines dispositions du texte initial lui paraissant disproportionnées.

Extension de la définition du lobbying

Qui sont les représentants d’intérêts ? Quelles sont les activités de lobbying visées par la loi ? Ces deux questions, auxquelles le I de l’article 13 tente de répondre, suscitent le plus de discussions. Plusieurs versions du texte, présentant différentes options, circulent encore. Parmi les évolutions possibles :

Aller au-delà de l’activité régulière.  Le texte vise à encadrer les « personnes morales de droit privé qui exercent régulièrement » une activité de représentant d’intérêts. Ce qui exclut les activités ponctuelles. Le mot régulièrement pourrait disparaître du texte pour embrasser une définition plus large des lobbyistes, qui aille au-delà des professionnels.

Définition plus large des représentants d’intérêts. L’exclusion des syndicats de salariés et des organisations professionnelles d’employeurs pourrait être précisée lors de l’examen du texte en commission. Jusqu’à présent, le projet exclut ces organisations du champ de la définition dès lors qu’elles exercent leur rôle d’acteur du dialogue social.

Les associations cultuelles, jusqu’à présent exclues de la définition de représentants d’intérêts (mis à part les relations traditionnelles gérées par le bureau des cultes), pourraient être intégrées dans le champ du registre.

Par ailleurs, pour les décisions d’une certaine portée, par exemple la mise en place des schémas régionaux de développement économique, les interactions entre les collectivités territoriales, comme les régions ou les grandes intercommunalités, et les représentants d’intérêts pourraient figurer dans un registre.

Registre unique ?

C’est le souhait du rapporteur et du gouvernement. Favorable à cette idée, le président de l’Assemblée a soumis ce principe à l’approbation du bureau de l’institution, mercredi 11 mai. La décision est entre les mains du groupe LR, qui examine les amendements. Mais les espoirs des partisans d’un registre unique entre les pouvoirs exécutif et législatif, qui serait piloté par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, semblent permis.

Plus qu’un annuaire. Pour le moment, le registre doit contenir l’identité et le champ d’activité des représentants d’intérêts. Les informations financières requises par celui de l’Assemblée nationale pourraient au minimum être demandées : chiffre d’affaires lié aux activités directes de représentation d’intérêts effectuées pour le compte de clients auprès du Parlement, et répartition du chiffre d’affaires pour chaque domaine d’activité.

Réviser la sanction

Le texte prévoit une amende jusqu’à 30 000 euros en cas de non-respect des obligations inscrites dans le code de déontologie. Selon le Conseil d’État, 300 000 euros d’amende et deux ans d’emprisonnement « en cas de délit d’entrave au contrôle du service pour vérifier l’efficacité des dispositifs de prévention de la corruption » sont « manifestement disproportionnés ». Une voie médiane pour la peine financière et la création d’une sanction de suspension provisoire du registre devraient être proposées.

Empreinte normative

La publication des actions d’influence à toutes les phases du processus de décision, dite « empreinte législative », ne figure pas pour le moment dans le texte. Le principe pourrait être fixé dans la loi, mais c’est un décret qui déterminera la liste des contenus à publier. Ce débat précis ne devrait donc pas avoir lieu en commission.

Responsabilité de l’exécutif

Le Conseil d’État a retoqué les dispositions relatives à la responsabilité de l’exécutif dans son avis. Même si des obligations existent, notamment depuis les lois sur la transparence de 2013, les critiques sont nombreuses sur la disproportion entre les obligations des lobbyistes et celles des décideurs publics.

Le rapporteur s’est déclaré sensible à ces critiques, tout en étant prudent sur les améliorations possibles, car il ne veut pas fragiliser la constitutionnalité du dispositif.

Renforcement du rôle de la Haute Autorité pour la transparence

Le texte prévoit, entre autres, de donner à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, qui contrôle jusqu’à présent les déclarations d’intérêts des élus, la tâche de s’assurer du respect du code de déontologie des représentants d’intérêts.

Jusqu’à présent, ces règles sont inscrites dans la loi Sapin. Mais l’idée de faire figurer un code de déontologie, mouvant, dans la loi est battue en brèche, notamment par la Haute Autorité. Toutefois, les partisans d’un code dont le détail est gravé dans le marbre de la loi sont nombreux, car cela permet au législateur d’encadrer la jurisprudence de la Haute Autorité.

Quoi qu’il en soit, la Haute Autorité ne pourra accomplir ses nouvelles missions à budget constant. D’autant plus que certains textes récents, comme celui sur le statut de la fonction publique, ont déjà étendu le périmètre de son contrôle. Le cabinet de Michel Sapin étant en première ligne dans la négociation du texte sur la transparence, la logique voudrait que la Haute Autorité soit entendue.

En parallèle, les négociations budgétaires, dans la perspective du projet de loi de finances pour 2017, ont démarré.

Propositions bonus pour améliorer la confiance entre élus et citoyens

Selon nos informations, le rapporteur tente d’introduire dans le texte certaines dispositions, comme la délivrance d’un certificat de régularité fiscale pour les candidats à une élection nationale, préconisée par le président de la Haute Autorité dans son rapport 2015. Reste à savoir si les parlementaires accepteront de faire un effort supplémentaire.