Guillaume Berlat

« En politique, le pire crime est d’avoir des ambitions plus hautes que ses capacités » (Napoléon). Ce qui vaut pour la politique vaut pour la diplomatie, en général, et pour le règlement des crises au Proche et du Moyen-Orient, en particulier. Nous en faisons le constat quotidien avec le conflit israélo-palestinien sur lequel il ne nous revient pas de nous prononcer. Il nous semble opportun de nous pencher sur le projet avorté de réunion à Paris (30 mai 2016) d’une conférence internationale (une vingtaine de pays, ONU et Union européenne sans Israéliens et Palestiniens), idée lancée par Laurent Fabius, reprise par son successeur, Jean-Marc Ayrault.

Plusieurs questions légitimes se posent. Cette conférence était-elle opportune dans le contexte local, régional et international actuel ? Ne relevait-elle pas de la méthode Coué chère à l’ex-titulaire du Quai d’Orsay, expert patenté en diplomatie incantatoire ? Pour tenter de répondre à ces questions, il importe d’abord de se référer à la pratique diplomatique pour cerner les conditions empiriques du succès d’une conférence internationale. Il nous appartient, ensuite, d’analyser les hypothèques qui grevaient son succès et, enfin, les raisons qui ont conduit à son report par le président de la République.

LA THÉORIE OU LES CONDITIONS DU SUCCÈS D’UNE CONFÉRENCE

La réussite d’une conférence internationale peut s’apparenter à celle d’une recette de cuisine. Outre la nécessaire qualité des ingrédients, le tour de main du chef est indispensable

La nécessaire qualité des ingrédients

Préférer la paix à la guerre. « Un congrès est une fable convenue entre les diplomates, c’est la plume de Machiavel unie au sabre de Mahomet » (Napoléon). Traiter de l’alchimie qui préside au succès d’une conférence internationale revient à s’interroger sur la convergence entre guerre et paix. A partir de quel moment, les conditions sont-elles réunies pour que les belligérants privilégient la seconde par rapport à la première ? Il n’est un secret pour personne que la diplomatie est plus facile quand on marchande à partir d’une position de force. Il y a d’abord le temps de la négociation qui peut être très long (treize ans pour la négociation entre l’Iran et les Cinq sur le nucléaire) puis le temps du marchandage (quelques mois ou quelques semaines) et enfin le temps, tant attendu, de la signature (quelques minutes dans la plus grande solennité). L’expérience montre que l’obtention d’un accord est un art qui ne se fonde sur aucune règle établie.

Savoir comment aller à la paix. Toute négociation doit commencer par une compréhension de la situation au sein du camp adverse et par l’examen du contexte général. Quand on entreprend une négociation, il faut établir à quoi l’on veut aboutir et comment. Savoir où l’on veut aller, c’est l’essence même de toute diplomatie.

Ensuite, il faut trouver des formules ménageant tous les intérêts, toutes les susceptibilités et Dieu sait si elles sont grandes au Proche et au Moyen-Orient. Et c’est là qu’intervient la diplomatie qui « se propose de composer plus que d’opposer, sans composer au point de décomposer » (Comte de Saint-Aulaire, 1954). Elle consiste à rapprocher des points de vue divergents par le biais de la négociation qui est l’art d’obtenir le plus de concessions possibles des uns et des autres. Quel est son objectif ? Parvenir à la mise au point d’un accord dans lequel chacun s’y retrouve au-delà des concessions douloureuses auxquelles il doit consentir. L’indispensable tour de main du chef

Le recours à l’alchimie. En diplomatie, les seuls traités durables seraient les traités conclus entre les arrière-pensées. Pour y parvenir, la qualité du négociateur est essentielle. Souvenons-nous du talent de Talleyrand pour obtenir des concessions inespérées de la part des puissances vainqueurs lors du Congrès de Vienne en 1815 ! La lucidité est la qualité principale du bon négociateur : « il faut être lucide sur les risques inhérents à toute solution »¹. Dans toute négociation, le risque principal est la rupture. Rompre la négociation est évidemment une option toujours sur la table quand les parties se trouvent dans une impasse ou quand l’un des deux campe sur des positions inacceptables. L’histoire des négociations entre Israéliens et Palestiniens constitue un cas d’école en la matière. Pendant une négociation au long cours, la meilleure stratégie reste la fermeté, la vigilance² mais aussi un minimum de souplesse pour ne se fermer aucune option.

Le recours au tour de main. La discrétion reste la meilleure garantie pour éviter que le débat ne se déplace de la salle de conférence vers la place publique. Elle contribue à la mise en place d’un triptyque : diminution progressive de la tension jusqu’à une cessation durable des hostilités ; création des conditions de la confiance et, en dernière analyse, définition du cadre de l’accord : acceptation des principes généraux tout en ne perdant pas de vue que le diable se cache dans les détails. Et ce n’est qu’une fois toutes ces étapes franchies que l’on peut envisager de réunir une conférence chargée soit de régler les dernières difficultés, soit d’entériner officiellement un accord ad referendum (agréé entre experts) pour autant que leurs mandants s’y associent. Une fois encore, la dextérité du ou des négociateurs est fondamentale pour parvenir au résultat souhaité. Commencer par réunir une conférence revient à « mettre la charrue avant les bœufs ».

Non moins important pour le succès d’une conférence est le contexte global dans lequel elle intervient. Pour ce qui est de la conférence de Paris, le moins que l’on puisse dire est qu’il ne l’était pas !

LA PRATIQUE OU LES CONDITIONS DE L’ÉCHEC D’UNE CONFÉRENCE

Objectivement, le projet de conférence de Paris était, dès l’origine, grevé d’une double hypothèque : internationale et française.

Une hypothèque internationale

Américains et Russes. Ils sont plus que réservés sur cette initiative française, et cela, dès son lancement. Moscou ne semble pas prendre au sérieux ce qu’il considère comme un pur exercice déclaratoire. Washington n’apprécie guère cette ingérence sur un dossier qu’il estime être de sa compétence exclusive. Ce n’est pas à six mois des élections présidentielles que l’administration Obama va prendre des initiatives dans la région, va faire preuve de volontarisme pour faire avancer les choses. Si évolution il doit y avoir, elle n’interviendra au mieux qu’au printemps 2017. Interrogé sur la participation incertaine des États-Unis à la conférence ministérielle du 30 mai 2016, Jean-Marc Ayrault précise : « s’il faut décaler cette réunion de deux ou trois jours pour que John Kerry puisse venir, nous trouverons une date ». Cette réponse est la marque d’une grande improvisation, d’une très grande dépendance vis-à-vis de Washington. Ceci laisse songeur !

Israéliens et Palestiniens. Exclus de la négociation pour les empêcher de jouer les trouble-fêtes, leur situation respective est contrastée. Si, faute de mieux, les Palestiniens appuient le projet français, les Israéliens le récusent fermement ab initio (Cf. la réaction négative, voire hostile du premier ministre), privilégiant les négociations directes sans préalable (ou plus précisément l’absence de négociations), autrement dit des discussions en position de force avec l’équipe affaiblie de Mahmoud Abbas (absence d’autorité sur Gaza et soupçons sur sa famille dans les « Panama papers »). Pour mieux discréditer le projet français et doucher les ardeurs de Jean-Marc Ayrault qui arrive à Jérusalem avec la foi du néophyte³, Benyamin Netanyahou stigmatise « l’impartialité » de la France⁴. Dans son for intérieur, il compte sur l’arrivée à la Maison Blanche d’une administration plus favorable encore aux thèses israéliennes que l’actuelle.

Une hypothèque française

Un problème structurel. Drapés dans le voile de l’ignorance, nous croyons ce que nous voulons croire et nous ne voulons pas voir ce qui est en train de se passer au Proche et au Moyen-Orient. Revenons quelques instants sur le rôle négatif de Laurent Fabius dans cette affaire. Après ses « brillants succès » sur le dossier syrien, il se prend à vouloir relancer le processus de paix entre Israéliens et Palestiniens (juin 2015). Fidèle à sa diplomatie du gadget, il annonce le dépôt d’une résolution au Conseil de sécurité à l’automne, fixant les grandes lignes d’un accord assorti d’une date butoir, fin 2017. Faute de quoi, il brandit la menace de reconnaissance par la France de l’État palestinien. Les réactions ne se font pas attendre. Benyamin Netanyahou considère qu’il s’agit d’un sabre de bois. John Kerry l’exhorte à renoncer. Tel un courtisan obséquieux, Laurent Fabius s’exécute. Entêté, il revient à la charge, début 2016, avec son projet de conférence.

Un problème conjoncturel. Un constat accablant s’impose à son successeur qui n’en peut mais. Toutes les initiatives prises par son prédécesseur sur ce dossier ont lamentablement échoué. Mais, il doit faire contre mauvaise fortune bon cœur en reprenant crânement le cadeau empoisonné dont la date a été arbitrairement fixée au 30 mai 2016. Enfermés dans des délais aussi contraints, il improvise aux mieux. Les objectifs – flous au demeurant – à moins de deux semaines de cette réunion internationale peinent à masquer l’embarras de la diplomatie française pour tenter de sortir du piège qu’elle a elle-même armé par une communication approximative, décalée. Que signifie « sortir de ce statu quo intenable » (qui se prolonge pourtant depuis plusieurs décennies) qu’évoque Jean-Marc Ayrault ? Si sa visite à Jérusalem et à Ramallah était indispensable pour préparer la conférence de Paris⁵, n’arrivait-elle pas trop tard ?

Si l’enveloppe est séduisante en apparence, que dire de son contenu et de son « timing » !

LA RÉALITÉ OU LA CHRONIQUE D’UN REPORT ANNONCÉ

En raison d’une préparation notoirement insuffisante, la France est conduite à repousser la date initiale de la conférence dans un contexte de cafouillage majeur.

Une préparation notoirement insuffisante

Les leçons de l’expérience. La Palestine a été admise à l’ONU avec le statut d’État observateur par l’Assemblée générale en novembre 2012 (138 voix pour dont celle de la France, 9 voix contre et 41 abstentions). Or, depuis cette date, les choses n’évoluent pas si ce n’est dans la mauvaise direction. Toutes les initiatives prises durant les deux mandats de l’administration Obama (George Mitchell en 2011 et John Kerry en 2012) échouent. Dans ce contexte, compliqué par les « révolutions arabes », que pouvait-on attendre de la réunion de Paris si ce n’est, au mieux, la réaffirmation de principes bien connus, à savoir ceux du Quartet pour le Moyen-Orient (États-Unis, Russie, Union européenne et ONU), au pire, un regrettable échec ? Nous nous situons plus dans le registre d’un exercice de diplomatie médiatique et ostentatoire que dans celui de la diplomatie opérationnelle et discrète, peu prisée de Laurent Fabius.

L’arrogance française. Elle a trait à la substance et à l’humain. S’agissant de la première, que signifie : « le statu quo n’est plus tenable » (Jean-Marc Ayrault) ? Rien de très concret. Que signifie s’accorder sur « les paramètres de relance des négociations » (Jean-Marc Ayrault) ? Rien de concret. Que représente un travail préparatoire de trois à quatre mois pour régler un problème aussi épineux et pérenne ? Peu de chose, en vérité. Pour ce qui est du second, était-il judicieux de confier la préparation de cette rencontre à un ambassadeur de France dignitaire retraité, Pierre Vimont (qui cumule les fonctions de consultant d’une importante fondation américaine à Bruxelles et de médiateur au Quai d’Orsay à Paris), expert des questions européennes – si brillant soit-il – qui n’a jamais servi au Moyen-Orient et peu averti des subtilités de « l’Orient compliqué » ?⁶ La réponse est dans la question. Il ne manquait pourtant pas de profils idoines pour la circonstance.

Un report quasiment imposé

La force des choses. Jamais la diplomatie n’avait fonctionné aussi vite, et probablement aussi mal. Pouvait-il en être autrement alors que les signaux négatifs étaient pourtant si clairs au cours des dernières semaines ? Les diplomates peuvent bien se rencontrer. Mais à quoi bon ces conciliabules si leurs réunions se bornent à un stérile ressassement des positions fondamentales, à des accusations de mauvaise foi ou d’irréalisme. Or, c’est bien ce qui allait se passer à Paris le 30 mai 2016. Jean-Marc Ayrault dévoile, mais un peu tard, ses batteries : « Nous allons créer des groupes de travail sur la dimension économique, les incitations envisageables pour impliquer les parties dans la reprise des négociations »⁷. Tout ceci est bien beau mais pas une fois n’apparaît le mot crucial de confiance dans son propos. De plus, sa démarche ressemble étrangement à l’accompagnement économique du processus politique d’Oslo dont on sait l’issue fatale.

La surprise de l’UNESCO. Le coup de grâce vient de l’endroit où on l’attendait le moins, de la place Fontenoy. La cacophonie gouvernementale au sujet de la position prise par la France lors du vote de la résolution de l’UNESCO (14 avril 2016), qui rebaptise les lieux symboliques du peuple juif en Israël de noms arabes, a raison de l’exercice⁸. Le ministre de l’Intérieur, Bernard Cazeneuve désavoue publiquement son collègue des Affaires étrangères : « cette résolution n’est pas rédigée comme elle devrait l’être »⁹. Le premier ministre, Manuel Valls en rajoute : « il y a dans cette résolution de l’UNESCO des formulations malheureuses, maladroites, qui heurtent et qui auraient dû être incontestablement évitées, comme ce vote.

Cette résolution ne change rien dans la politique de la France »¹⁰. Il annonce qu’il se rendra prochainement en Israël et en Palestine. Trop tard, le mal est fait ! Ceci s’apparente à de la cacophonie diplomatique. Les Israéliens utilisent ce vote pour récuser l’initiative française lors de la visite de Jean-Marc Ayrault en Israël¹¹. Même si la démarche « désintéressée » de ce dernier est louable, elle est minée par l’absence de ligne politique claire de la France. C’est au président de la République, François Hollande d’annoncer la mauvaise nouvelle : le report de la conférence (17 mai 2016 sur Europe 1). Son explication est aussi confuse (nous ne revoterons plus ce texte à l’avenir) que pitoyable (tout ceci est de la faute à un « fâcheux amendement des Jordaniens »)¹². Les Jordaniens, nos fidèles alliés dans la lutte contre l’EIIL, apprécieront…

« DIRE LA VÉRITÉ TELLE QUE NOUS LA VOYONS » – Jean-Jacques Servan-Schreiber.

« Il n’est pas nécessaire d’espérer pour entreprendre, ni de réussir pour persévérer » (Guillaume 1^er d’Orange-Nassau). Toute initiative en faveur de l’établissement de la paix et de la sécurité dans cette région est bienvenue et doit, par principe, être encouragée. Dans tous les cas, laisser se dégrader certaines situations s’avère le pire des choix. Mais, souvent le mieux est l’ennemi du bien, surtout dans notre pays où il y a de moins en moins place pour le véritable débat, la disputatio. De plus, « c’est le travers des élites françaises de donner des leçons au monde entier »¹³.

A ce stade, deux questions fondamentales se posent : la France a-t-elle encore une diplomatie crédible sur la scène internationale ? La France a-t-elle une diplomatie crédible au Proche et au Moyen-Orient ? La réponse est dans la question. Il est évident que dans la sphère de la négociation internationale, la méthode est aussi, si ce n’est, plus importante que la substance. André Gide note que « remplacer chaque fois qu’il se peut le ‘pourquoi ?’ par le ‘comment ?’, c’est faire un grand pas vers la sagesse ». A la lumière des dernières péripéties, le projet français va sans aucun doute occuper une place de choix dans les manuels de diplomatie au chapitre des conférences introuvables.

Guillaume Berlat
23 mai 2016

¹ Hillary Rodham Clinton, Le temps des décisions 2008-2013, Fayard, 2014, p. 415.
² Cécile Ducourtieux, Traité transatlantique : « Tu veux ou tu veux pas », Le Monde, 8-9 mai 2016, p. 23.
³ Bruno Ripoche, Proche-Orient : Paris veut ranimer l’espoir de paix, Ouest-France, 16 mai 2016, p. 2.
⁴ Cyrille Louis, Nétanyahou met en doute « l’impartialité de la France », Le Figaro, 16 mai 2016, p. 6.
⁵ François Clémenceau, Israël-Palestine : et si pour une fois la France avait raison ?, JDD.fr, 7 mai 2016.
⁶ Blain et Lanzac, Quai d’Orsay. Chronique diplomatique, tome 1, Dargaud, 2010.
⁷ Cyrille Louis, Nétanyahou met en doute l’« impartialité » de la France, Le Figaro, 16 mai 2016, p. 6.
⁸ Marc Semo, La conférence de Paris décalée pour accueillir John Kerry, Le Monde, 19 mai 2016, p. 3.
⁹ Arthur Berdah, Israël : Cazeneuve critique la résolution de l’UNESCO votée par la France, Le Figaro.fr, 10 mai 2016.
¹⁰ AFP, Valls regrette le vote de l’UNESCO sur Jérusalem, Le Figaro, 12 mai 2016, p. 7.
¹¹ Cyrille Louis, Délicate visite de Jean-Marc Ayrault au Proche-Orient, Le Figaro, 14-15 mai 2016, p. 7.
¹² Entretien du président de la République, François Hollande sur Europe 1, Paris, 17 mai 2016, http://www.elysée.fr
¹³ Nicolas Sarkozy, « Où est passée la voix de la France ? », Le Monde, 18 mai 2016, p. 16.

 

http://prochetmoyen-orient.ch