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Chine, Concept stratégique, OTAN, Russie, Sommet de l'OTAN à Madrid
Julia Melnikova
L’image du monde de l’alliance formulée pour le sommet de Madrid est fondamentalement différente de celle présentée en 2010, lorsque, dans un contexte de paix et de stabilité dans la région euro-atlantique, l’OTAN pouvait se permettre le luxe de formuler des menaces de manière générale. Cependant, il diffère à la fois du communiqué et du rapport du groupe d’experts 2021 dans lequel la principale mégatendance dans l’évolution de l’environnement extérieur de l’alliance est la renaissance de la concurrence entre grandes puissances comme un défi à l' »ordre fondé sur des règles ». Le nouveau document rend compte de façon plus nette et plus franche des caractéristiques du présent, qui devraient déterminer la politique de l’alliance à l’avenir, écrit Julia Melnikova, coordinatrice du programme RIAC.
En 2021, le sommet de l’OTAN à Bruxelles est resté dans les mémoires pour avoir été la première réunion en face à face des alliés après la pandémie de COVID-19, ainsi que pour avoir publié un communiqué complet en 80 points et le programme OTAN2030 – la base du futur concept stratégique. La formulation était assez large, reflétant la nature provisoire des dispositions et laissant place à de nouvelles discussions ; elle donnait l’impression que l’on trouverait un format pour l’OTAN qui absorbe les défis extérieurs et soit prêt à réagir avec souplesse.
Les plans pour l’avenir prévoient des travaux visant à renforcer l’unité interne, à construire un vaste réseau de partenariats en utilisant une variété d’outils, à contrer les menaces de manière globale (y compris celles provenant de la Russie et de la Chine) et à améliorer la base militaro-technique de l’alliance, mais la stratégie émergente semble assez réactive. Un document final dans cet esprit serait sensiblement différent du concept proactif de 2010 préparé sur fond d’attitudes « étourdies par le succès » de l’ère post-bipolaire.
Les développements en Europe en 2022 ont transformé le sommet de Madrid d’un événement de célébration en une réunion solennelle mais néanmoins de travail. Il était nécessaire d’officialiser plusieurs décisions prises au cours du processus de préparation. Au niveau local – déterminer la modalité de renforcement des frontières orientales de l’alliance, examiner les candidatures de la Finlande et de la Suède, ainsi que les perspectives et le format de l’assistance militaire à l’Ukraine. Au niveau stratégique, comment corréler les perspectives mondiales et régionales dans la politique étrangère de l’alliance.
L’unité de l’alliance comme base pour aller de l’avant
La différence entre la déclaration finale du sommet de Madrid et le concept stratégique adopté pour 2022 réside dans l’absence d’ambiguïté de la formulation, qui indique un point commun réel ou garanti par la situation entre les principales parties prenantes : les États-Unis, les grands pays de l’UE (principalement la France et l’Allemagne) et les pays d’Europe orientale.
La victoire inconditionnelle de l’alliance en termes d’image a été la résolution du différend entre la Turquie, la Finlande et la Suède, à la suite d’intenses négociations ouvertes et en coulisses. Outre la signature des protocoles d’adhésion à l’OTAN, qui constitue en soi une victoire absolue pour Helsinki et Stockholm, Ankara reste le principal bénéficiaire du complot. Elle a conservé l’image d’un « allié responsable », tout en parvenant à résoudre certains des problèmes internes de la Turquie aux dépens des acteurs internationaux et en laissant à Ankara le contrôle de la mise en œuvre des dispositions inscrites dans le protocole d’accord. La Finlande et la Suède ont reçu une invitation formelle à rejoindre l’OTAN, mais la ratification par les autorités nationales des États membres sera désormais requise, ce qui laisse une grande marge de manœuvre à la Turquie.
Une autre indication de l’atténuation du problème des divisions internes est le texte du nouveau concept stratégique lui-même. Dans ses versions préliminaires, le manque de solidarité interne, principalement entre les États-Unis et l’UE, était cité comme l’une des principales raisons pour lesquelles le contexte extérieur représente un danger pour l’OTAN. En conséquence, dès la première section du document, on trouve des formulations sur l’unicité, la primauté et l’inaliénabilité de l’alliance pour assurer non seulement la défense collective, mais aussi la défense individuelle des pays participants. Il se termine par des plans pour le développement de la coopération stratégique entre l’OTAN et l’UE, y compris les États qui ne sont membres que d’une seule des unions. En outre, la boussole stratégique de l’UE, adoptée dans le contexte des événements en Ukraine, s’est révélée être un document plus atlantiste dans son esprit qu’eurocentrique. On peut parler de réduction des perspectives de développement de l’Europe proprement dite et de renforcement du système de sécurité centré sur l’OTAN sur le continent.
L’image du monde et la hiérarchie des menaces : avant et après
L’image du monde de l’alliance formulée pour le sommet de Madrid est fondamentalement différente de celle présentée en 2010, lorsque, dans un contexte de paix et de stabilité dans la région euro-atlantique, l’OTAN pouvait se permettre le luxe de formuler des menaces de manière générale. Cependant, il diffère à la fois du communiqué et du rapport du groupe d’experts 2021, dans lequel la principale mégatendance dans l’évolution de l’environnement extérieur de l’Alliance est le renouveau de la concurrence entre grandes puissances comme un défi à l' »ordre fondé sur des règles ».
Le nouveau document rend compte de manière plus nette et plus franche des caractéristiques du présent, qui devraient déterminer la politique de l’alliance à l’avenir. Selon le texte, les actions de la Russie ont détruit l’ordre stable et prévisible de la région, et les États autoritaires du monde entier (évidemment, la Russie et la Chine) utilisent les principes démocratiques de la structure des pays de l’OTAN (notamment l’ouverture numérique) pour porter atteinte à leur sécurité. En conséquence, la Russie apparaît comme la principale menace directe pour la sécurité de l’alliance, ce qui exclut la possibilité de développer des partenariats et de mener un dialogue avec elle dans un avenir prévisible . Au deuxième rang de la hiérarchie des menaces figure le terrorisme sous toutes ses formes et manifestations, qui, dans le contexte des appels à reconnaître la Russie comme un sponsor du terrorisme international, acquiert potentiellement une nouvelle signification.
Néanmoins, l’endiguement de la Russie en soi n’est ni une nouveauté pour l’alliance ni une surprise. Plus notablement, la rhétorique sur la Chine, qui est apparue pour la première fois dans l’agenda de l’alliance en 2019, a cessé d’être ambivalente. Alors que le concept de 2010 ne mentionnait pas du tout la Chine et restait « à la fois une opportunité et un défi » dans le communiqué du sommet de Bruxelles, en 2022, les parties sont arrivées à une vision unifiée du danger de la politique chinoise pour « l’ordre fondé sur des règles ».En conséquence, c’est la « rivalité systémique » avec la RPC qui est le vecteur stratégique de l’OTAN à moyen terme, soutenue par la disposition sur le développement de principe de la situation dans la région indo-pacifique pour la sécurité de la région euro-atlantique. Des représentants des partenaires régionaux – Australie, Japon, Nouvelle-Zélande et République de Corée – ont également assisté pour la première fois au sommet de l’OTAN, et la déclaration finale de la réunion à laquelle ils ont participé était explicitement anti-chinoise. Ainsi, l’espace n’a été laissé que pour un dialogue direct sur la sécurité avec la RPC, vérifiant les heures, et non pour une implication et une coopération, ce qui a naturellement conduit à une réaction négative du ministère des affaires étrangères de la RPC. Il s’agit d’un signal dangereux pour les pays européens de l’OTAN et d’une voie presque irréversible pour eux de réduire les projets communs avec la Chine, ce qui réduit à nouveau les ressources organisationnelles de l’UE.
Qu’est-ce que cela signifie dans la pratique ?
La nouvelle réalité crée et justifie de manière convaincante l’espace pour l’émergence de pratiques communes supplémentaires à des degrés divers, qui sont fondamentales pour des organisations comme l’OTAN, principalement parce qu’elles créent une inertie institutionnelle et un mécanisme de sécurité contre de nouveaux désaccords à l’avenir. Une fois qu’une décision a été prise et que quelque chose a été mis en pratique, il est difficile de l’abandonner, en termes de motivation.
Le concept 2022 a maintenu la dissuasion et la défense, la gestion des crises et la garantie de la sécurité coopérative comme principales tâches du bloc, mais la dissuasion est devenue une priorité inconditionnelle. Les moyens de sa mise en œuvre sont, si l’on résume toutes les déclarations du sommet, une augmentation globale de la résistance au stress : il s’agit à la fois du développement des capacités technologiques et de la constitution de la base matérielle, et d’une coordination encore plus étroite entre les complexes militaires des États membres.
L’absence d’ambiguïté de la tâche accroît également le caractère décisif de l’application de la méthode. Le cadre, en principe, reste la préservation de la « défense globale » de l’alliance, avec un accent sur le renforcement de la défense en avant. Sont directement liées à ce domaine l’intention d’augmenter la composition des contingents aux frontières orientales de l’alliance à 300 000 personnes, de porter le niveau des unités multinationales en Europe de l’Est au niveau des brigades, d’augmenter l’intensité des exercices visant à accroître le déploiement des contingents en cas de crise, ainsi que l’élaboration par les États membres de plans individuels pour renforcer la résistance au stress.
Selon le Secrétaire général, un nouveau modèle est également envisagé, qui permettrait de moderniser la structure de pouvoir de l’alliance et de l’optimiser en fonction des nouvelles réalités. Dans les années 2000, la structure de commandement positionnelle a cédé la place à une structure plus mobile. Peut-être qu’aujourd’hui les alliés seront prêts à revenir d’une certaine manière à la configuration précédente. Des décisions fondamentales doivent être finalisées et mises en œuvre d’ici le prochain sommet, qui sera accueilli par la Lituanie, ce qui ne peut qu’affecter son ordre du jour et déterminer sa mise en œuvre.
L’orientation de la dissuasion intrarégionale comprend également de nouvelles mesures de soutien aux partenaires. Tout d’abord, il s’agit d’un paquet d’assistance complet pour l’Ukraine, convenu à Madrid, qui comprend l’établissement de communications sécurisées, une assistance médicale, du carburant, des uniformes, des équipements de déminage et de lutte contre les attaques chimiques et biologiques, ainsi que des systèmes de destruction de drones. Deuxièmement, il s’agit d’une augmentation du soutien à la Bosnie-Herzégovine, à la République de Moldavie et à la Géorgie et, indirectement, d’une confirmation démonstrative du principe des « portes ouvertes » et des décisions du sommet de Bucarest de 2008, lorsqu’il a été annoncé que les alliés étaient prêts à accepter l’Ukraine et la Géorgie dans l’alliance.
Ainsi, alors que stratégiquement l’OTAN regarde toujours vers l’avenir et sonde un modèle de confrontation avec la Chine, tactiquement, dans un avenir proche, l’alliance se concentrera sur l’agenda régional. L’objectif et les méthodes de sa mise en œuvre lors du sommet de Madrid ont, en général, confirmé l’hypothèse bien connue selon laquelle la définition sans ambiguïté de menaces communes, si elle ne garantit pas le succès des alliances militaires, augmente considérablement les chances qu’elles puissent exister en harmonie. L’esprit de décision des alliés et les textes des documents et déclarations officiels donnent, à première vue, l’impression que l’OTAN est une locomotive qui avance vers son but.
Dans le même temps, aucune nouvelle décision opérationnelle fondamentale n’a été prise concernant la Russie. L’Acte fondateur Russie-OTAN est resté de jure inchangé, les formules d’adhésion de la Suède et de la Finlande à l’alliance restent ouvertes, les perspectives et les modèles d’interaction avec les partenaires de l’espace post-soviétique sont encore plus ouverts. Cela signifie qu’au niveau régional, le train euro-atlantique ne se déplace « que là où les rails ont été posés » et que la « nouvelle réalité » en Europe devient progressivement une partie de sa structure, et non une composante dynamique.
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