Les efforts d’avant-guerre de Washington étaient faibles et inadéquats.

Par Liam Collins, senior fellow à New America et colonel retraité des forces spéciales américaines. et Frank Sobchak, président des études sur la guerre irrégulière au Modern War Institute de West Point et colonel retraité des forces spéciales américaines .

De nombreux éloges ont été adressés à l’Europe et aux États-Unis pour leur réponse soutenue et déterminée à l’invasion de l’Ukraine par la Russie, les discours de félicitations étant en grande partie centrés sur les dommages causés à la Russie. Les alliés occidentaux de Kiev ont fourni à l’armée ukrainienne naissante des missiles Javelin et Stinger, de l’artillerie à roquettes et, plus récemment, des chars modernes. Pourtant, jusqu’au 24 février 2022, les États-Unis ont fait peu d’efforts pour dissuader la Russie, malgré les nombreuses preuves de son intention d’envahir le pays.

De la réponse tiède du président George W. Bush à l’invasion de la Géorgie en 2008 aux demi-gestes de soutien à l’Ukraine de l’administration Biden, les politiques américaines ont laissé l’impression que les États-Unis n’étaient pas prêts à rendre un nouvel assaut douloureux pour la Russie. Le résultat a été une nouvelle guerre, et une guerre extrêmement coûteuse.

Il est souvent difficile de déterminer quand la dissuasion fonctionne car, presque par définition, c’est le proverbial chien qui n’aboie pas. Si l’on n’est pas présent dans la pièce lorsque les dirigeants font remarquer qu’ils n’entreprennent pas une action en raison d’une menace, il est difficile d’attribuer la cause à la dissuasion.

En ce qui concerne la guerre, des spécialistes réalistes tels que John Mearsheimer ont noté que pour que la dissuasion réussisse, l’État qui cherche à faire la guerre doit avoir l’impression que les chances de succès sont faibles et les coûts élevés. Pour modifier le calcul d’un État, de simples chiffres suffisent : combien de chars, de missiles, d’avions et d’autres armes l’État défendeur possède-t-il ? Dans son ouvrage de référence Arms and Influence, Thomas Schelling l’exprime habilement : « Le pouvoir de faire mal est un pouvoir de négociation ».

Cela a créé l’échec central de la politique américaine. Le refus d’envoyer des armes sophistiquées à l’Ukraine n’a pas permis de signaler aux dirigeants russes qu’une invasion de l’Ukraine ferait mal – et pourrait même échouer.

À l’approche de la guerre, le président russe Vladimir Poutine pensait que ses forces allaient marcher sur Kiev en quelques jours avec peu de pertes. Après tout, la communauté internationale n’a pas fait grand-chose lorsqu’il a annexé la Crimée en 2014. La réaction muette de Washington aux précédentes provocations russes a signalé une réticence à engager des coûts pour empêcher la Russie de faire ce qu’elle veut. L’intransigeance des États-Unis à l’égard de la fourniture d’une aide létale semblait confirmer que l’Ukraine n’avait pas la capacité de résister, ce qui a encore renforcé la conviction russe que l’invasion serait probablement facile et rapide. La récente guerre en Ukraine est donc le résultat direct du manque de détermination de l’Occident et de son incapacité à dissuader la Russie de manière crédible. Moscou a pensé qu’elle pouvait s’en tirer avec un meurtre – comme elle l’a fait dans le passé.

Rappelez-vous les conséquences de l’invasion de la Géorgie en 2008. L’administration Bush a rapatrié en Géorgie les soldats géorgiens qui servaient en Irak pour qu’ils y combattent, a fourni un ensemble d’aides humanitaires et a offert des dénonciations et des démarches formulées de manière laconique. Mais elle a catégoriquement refusé de fournir à la Géorgie une aide militaire sérieuse sous la forme de missiles antichars et de missiles de défense aérienne et s’est même abstenue d’appliquer des sanctions économiques punitives contre la Russie. Le manque de détermination des États-Unis à punir la Russie pour sa violation flagrante du droit international a été mis en évidence lorsque la remarque du conseiller à la sécurité nationale Stephen Hadley, « Sommes-nous prêts à entrer en guerre avec la Russie au sujet de la Géorgie ? » – faite lors d’une réunion du Conseil national de sécurité après le début de la guerre – a ensuite été communiquée aux médias.

Lorsque l’administration Obama est entrée en fonction, son équipe a cherché à rétablir les relations avec la Russie. En peu de temps, les États-Unis ont abandonné les plans de l’administration Bush visant à construire un système de défense antimissile en Europe de l’Est, annulé les sanctions contre le secteur de l’armement russe et réduit la présence américaine en Europe. En 2013, il n’y avait plus aucun char américain sur le sol allemand, une fin historique pour une force de dissuasion qui avait été en place pendant près de sept décennies. Les troupes de l’armée américaine à travers l’Europe ont été réduites à un niveau historiquement bas de 30 000, soit seulement un dixième de l’engagement pendant la guerre froide.

Les États-Unis n’ont pas fait grand-chose pour prévenir ou répondre à l’invasion russe de 2014 en Ukraine. Rejetant les appels lancés au sein de l’administration et d’une coalition bipartisane au Congrès, la Maison Blanche d’Obama a carrément refusé de fournir toute forme d’aide létale aux défenseurs ukrainiens assiégés.

Le président Barack Obama, encouragé par la chancelière allemande Angela Merkel, craignait que la fourniture d’armes, même défensives, n’entraîne une escalade incontrôlable. L’Ukraine souffrait également d’une corruption importante, et l’on craignait que les armes ne tombent entre de mauvaises mains – une considération qui n’était pas entrée en ligne de compte dans des États bien plus corrompus comme l’Irak et l’Afghanistan. Par conséquent, les demandes ukrainiennes de missiles antichars Javelin, d’hélicoptères d’attaque Apache et d’autres armes ont été ignorées. Au lieu de cela, l’administration a rapidement fourni 120 millions de dollars d’aide à la sécurité et 75 millions de dollars d’équipements militaires tels que des lunettes de vision nocturne, des fournitures médicales, des Humvees et des systèmes aériens sans pilote non armés. Pendant le mandat d’Obama, l’aide militaire totale s’est élevée à 600 millions de dollars – mais n’a jamais inclus d’armes.

Pour sa principale réponse à l’invasion de 2014, l’administration a misé sur des sanctions punitives pour modifier le comportement de la Russie. Celles-ci se sont traduites par des interdictions de voyager imposées aux hauts dirigeants politiques, militaires et économiques russes, par le gel des avoirs et par des restrictions économiques. Les principaux chefs d’entreprise et les copains de Poutine ont été ciblés, et des industries entières ont été interdites de faire des affaires avec les États-Unis. De nombreux alliés ont suivi le mouvement.

Ces actions étaient considérées comme des « sanctions intelligentes » qui, à l’instar des munitions à guidage de précision, visaient à frapper des industries ou des individus critiques impliqués dans la conduite de la guerre. L’espoir était de minimiser les dommages pour les Russes ordinaires. Mais sans faire payer au public le prix de la guerre, la douleur économique était intrinsèquement limitée. La Russie s’est contentée de dévaluer le rouble et d’encaisser les réserves qu’elle avait constituées dans sa banque centrale grâce à une décennie de prix élevés de l’énergie pour faire face à la récession induite par les sanctions – un coût qu’elle a jugé utile de payer en échange de la saisie de la Crimée.

L’abattage du vol 17 de Malaysia Airlines en juillet 2014 par des séparatistes contrôlés par la Russie a également suscité une réponse discrète de Washington. La réponse américaine s’est limitée à aider l’enquête et à appeler la Russie à mettre fin à la guerre contre l’Ukraine. Bien que des sanctions supplémentaires aient été prises à l’encontre de la Russie, notamment par l’Europe, l’attaque a en fait servi à renforcer la détermination d’Obama à ne pas fournir d’armes à l’Ukraine, reflétant ses craintes d’une nouvelle escalade.

Au lieu de cela, pour améliorer la dissuasion contre la Russie, le gouvernement a fait pression en faveur d’une présence avancée renforcée de l’OTAN. Ce nouveau dispositif de défense consistait en quatre unités multinationales de la taille d’un bataillon déployées dans les régions – les États baltes et la Pologne – les plus susceptibles d’être attaquées. Toutefois, ces mesures visaient à dissuader la Russie d’agresser uniquement les États de l’OTAN et n’avaient aucune incidence sur le danger d’un futur conflit en Ukraine.

Ensuite, l’administration Obama a créé en 2015 le Groupe multinational interarmées d’entraînement-Ukraine, avec pour mission de former, d’équiper, de développer des centres d’entraînement et d’apporter une assistance doctrinale aux forces armées ukrainiennes. Le groupe comprenait des centaines de formateurs des États-Unis, du Royaume-Uni, du Canada et de la Lituanie. Il est à noter que les formateurs américains étaient limités à la fourniture d’une « formation non létale » aux Ukrainiens, ce qui a donné lieu à un ensemble de règles confuses et incohérentes. Par exemple, les formateurs américains pouvaient former les Ukrainiens aux tactiques des petites unités qui impliquaient « le tir, le déplacement et la communication », mais il leur était interdit d’enseigner les techniques de tir d’élite car celles-ci étaient considérées comme « létales ». Ce manque d’engagement a signalé, une fois de plus, que les États-Unis n’étaient pas disposés à donner à l’Ukraine la formation ou la puissance de feu dont elle aurait besoin pour repousser la Russie.

L’administration Trump avait pour objectif de marquer une rupture nette avec son prédécesseur et de faire preuve de force. Mais en réalité, l’approche du président Donald Trump différait peu des deux administrations précédentes. Il a annulé l’interdiction de fournir une aide létale à l’Ukraine et a accepté d’expédier les missiles Javelin tant désirés. Pourtant, seuls 210 ont été livrés ainsi que 37 lanceurs dérisoires. Plus important encore, il leur est interdit d’être utilisés au combat et ils doivent être enfermés dans une installation de stockage pour servir de « dissuasion stratégique ».

Le montant de l’aide à la sécurité a connu des changements cosmétiques similaires, avec une modeste augmentation à 350 millions de dollars au cours de la première année de l’administration. Mais ces augmentations annuelles non exceptionnelles ont été assorties de réserves et d’un drame considérable. En 2019, lorsque le président ukrainien Volodymyr Zelensky a demandé à Trump davantage de Javelins, celui-ci a hésité et a bloqué la livraison de près de 400 millions de dollars d’aide à moins que Zelensky n’accepte d’enquêter sur l’ancien vice-président américain Joe Biden – son adversaire aux élections de 2020 – et sur son fils. Trump a retenu l’aide pendant 55 jours, ne la libérant que lorsque ses actions ont été rendues publiques, ce qui a finalement conduit à la première destitution de Trump.

Même si Trump a autorisé à contrecœur les javelots et une aide supplémentaire, son administration n’était pas disposée à envoyer un officier général pour servir de haut responsable de la défense en Ukraine. L’administration Obama avait nommé le général à la retraite John Abizaid au poste de conseiller principal en matière de défense en Ukraine, mais il n’était que consultant à temps partiel et n’était plus en service actif. M. Abizaid était favorable à l’affectation d’un général en service actif en Ukraine pour coordonner l’effort américain et l’a fait savoir au Commandement européen des États-Unis et au ministère de la Défense. La réponse a été que l’armée américaine ne disposait pas d’un général pouvant être affecté à cette mission.

Par le passé, lorsque la priorité était suffisamment importante, l’armée américaine a affecté des généraux ou des amiraux aux ambassades américaines en Israël, au Royaume-Uni, en Égypte, en Turquie, au Pakistan, au Koweït, en Arabie saoudite, aux Émirats arabes unis et en Irak, mais elle n’a pas pu affecter un seul de ses 620 généraux ou amiraux à l’Ukraine

Affaiblissant davantage la posture de dissuasion des États-Unis, Trump a commencé à remettre en question l’engagement des États-Unis envers l’OTAN et a même refusé d’affirmer l’article 5 de l’OTAN, sa clause de défense mutuelle la plus importante. Pire, en 2018, Trump a employé des tactiques lourdes plus adaptées à une relation transactionnelle qu’à une alliance, menaçant explicitement les États membres qu’il ne leur viendrait pas en aide en cas d’attaque russe, à moins qu’ils ne paient. Trump a décrit l’OTAN comme « obsolète » et, tel un patron de syndicat des années 1940, a sévèrement décrié ses membres européens pour ne pas avoir payé leurs cotisations.

Selon certains témoignages, Trump envisageait même l’option nucléaire : quitter l’OTAN. Le message adressé à la Russie par ces mêlées fratricides était clair : si les États-Unis ne protégeaient pas les États membres de l’OTAN qu’ils étaient tenus de défendre en vertu du traité, ils ne défendraient certainement pas un pays non membre de l’OTAN situé dans l’arrière-cour de la Russie.

Le mauvais signal n’a fait que se poursuivre avec l’administration Biden. Alors même qu’il devenait de plus en plus évident que la Russie envisageait une attaque, les États-Unis ont considérablement limité la fourniture d’armes à l’Ukraine. En novembre 2021, les responsables américains ont rejeté les demandes ukrainiennes de missiles anti-aériens Stinger à tir à l’épaule, une arme purement défensive.

Puis, en décembre, deux mois à peine avant l’invasion, la Maison-Blanche a hésité à approuver un ensemble de mesures d' »assistance létale et non létale » comprenant des javelots, des radars de contre-artillerie, des fusils de précision, des armes légères et d’autres équipements, car elle craignait que cette assistance soit « trop provocante pour la Russie ».

Ce n’est que lorsqu’il est devenu évident que l’invasion était imminente que les États-Unis ont fourni un minimum d’aide, consistant en un nombre limité de missiles Javelin et Stinger, ces derniers provenant des alliés des États-Unis et non des États-Unis eux-mêmes. Aussi utiles qu’ils se soient avérés, ils n’ont pas modifié l’analyse coûts-bénéfices de la Russie. Et comme il n’est guère question d’une aide supplémentaire, c’était un signal clair pour la Russie que l’engagement des États-Unis ne serait guère différent de ce qu’il était en 2014.

Surtout, les États-Unis semblaient être convaincus, comme Moscou, que la résistance ukrainienne s’effondrerait rapidement face à un assaut russe. Compte tenu des efforts dérisoires déployés par les États-Unis pour faire de l’armée ukrainienne une force de dissuasion crédible à l’égard de la Russie, il n’est pas surprenant que les deux nations aient fait cette erreur de calcul. Le 14 février 2022, juste avant l’invasion, les États-Unis ont envoyé un autre signal important qui témoigne de leur manque d’engagement envers l’Ukraine et de leur résignation à l’idée que la guerre était déjà perdue : ils ont annoncé qu’ils fermaient leur ambassade à Kiev. En comparaison, les États-Unis ont refusé de fermer leur ambassade à Paris alors même que l’Allemagne nazie menaçait la France et ont maintenu une ambassade à Vichy après la capitulation et l’occupation. La fermeture de l’ambassade de Kiev a fait écho à la décision de l’armée américaine de retirer la grande majorité de ses conseillers militaires quelques jours plus tôt.

Ces deux actions ont clairement indiqué que les États-Unis avaient peu d’intérêt pour l’Ukraine et n’étaient pas disposés à risquer des vies américaines. À bien des égards, elles ont donné le feu vert à l’assaut russe que Moscou prévoyait comme une répétition du fait accompli en Crimée. Aux Ukrainiens, elle a envoyé le message qu’au lieu de se battre, ils devaient rechercher une solution diplomatique comme ils l’avaient fait, sans succès, pour la Crimée en 2014.

Dans les dernières semaines précédant l’invasion, il y a eu un débat à Washington pour savoir s’il fallait imposer des sanctions féroces pour tenter de dissuader la Russie ou après, à titre de punition et de dissuasion future. Mais la Russie avait déjà rassemblé plus de 100 000 soldats à la frontière ukrainienne, une manœuvre stratégique capitale dont le coût était considérable. En l’absence d’une action dissuasive significative de la part des États-Unis et de leurs alliés, les dés étaient déjà jetés. Les sanctions auraient éventuellement pu infliger un coût suffisant pour dissuader l’invasion, mais l’une des principales leçons de 2014 pour la Russie était qu’elle pouvait résister à toute nouvelle mesure que les États-Unis et leurs alliés étaient susceptibles de mettre en œuvre.

Lorsque l’invasion a eu lieu, les actions des États-Unis étaient plus éloquentes que les mots. Les responsables de l’administration Biden pensaient que l’Ukraine ne pouvait pas gagner et que Kiev tomberait en quelques jours. Les États-Unis ont même proposé d’évacuer Zelensky, ce à quoi il a répondu de manière célèbre : « J’ai besoin de munitions, pas d’un tour. » Le fait de communiquer publiquement l’espoir que l’invasion serait rapidement terminée n’a fait que miner la dissuasion en signalant que le coût serait minime pour la Russie. Ce n’est qu’après que l’Ukraine a démontré sa capacité et sa détermination qu’une aide militaire importante a commencé à être fournie et que des sanctions punitives ont été adoptées – des actions qui, ironiquement, auraient pu dissuader la Russie en premier lieu.

La triste ironie est que les dirigeants américains, des deux partis, ont choisi d’éviter la dissuasion par crainte d’une escalade du conflit – pour finalement se retrouver à intensifier continuellement leur soutien une fois le conflit déclenché. À chaque fois, les États-Unis ont choisi l’option qui était perçue comme la moins provocatrice, mais qui, au contraire, a convaincu les Russes qu’ils étaient en sécurité pour mener l’action la plus provocatrice de toutes : une invasion à grande échelle de l’Ukraine.

Les États-Unis ont ignoré la sagesse éternelle de la phrase latine Si vis pacem, para bellum (« Si tu veux la paix, prépare la guerre ») et ont espéré que des demi-mesures et des compromis suffiraient. Si, jusqu’à présent, ces décisions ont permis d’éviter un conflit direct entre deux superpuissances dotées de l’arme nucléaire, elles ont entraîné la Russie et l’Occident dans une série continue d’escalades, avec un risque croissant d’erreur de calcul qui pourrait conduire exactement à ce scénario.

Les auteurs tiennent à remercier Steven Pifer, Lionel Beehner, Alexander Lanoszka et Michael Hunzeker pour leurs commentaires avisés.

Liam Collins est un senior fellow de New America, le directeur exécutif du Madison Policy Forum, le directeur fondateur du Modern War Institute de West Point, et le coauteur de Understanding Urban Warfare. De 2016 à 2018, il a été conseiller à la défense de l’Ukraine et est un colonel des forces spéciales américaines à la retraite.

Frank Sobchak est le président des études sur la guerre irrégulière au Modern War Institute de West Point, professeur auxiliaire à la Joint Special Operations University, contributeur (fellow) pour le MirYam Institute et coéditeur de The U.S. Army in the Iraq War. Il est colonel retraité des forces spéciales américaines.

FP