L’OTAN a donné beaucoup à l’Ukraine. Mais pas ce qui comptait le plus.
Par Jack Detsch et Robbie Gramer

Alors que les dirigeants occidentaux rencontraient les hauts responsables ukrainiens lors d’un sommet crucial de l’OTAN cette semaine, l’Ukraine s’inquiétait des fantômes des sommets passés qui ont peut-être contribué à ouvrir la voie à la guerre à laquelle elle est confrontée aujourd’hui. Lors d’une réunion de l’OTAN tenue en 2008 à Bucarest, en Roumanie, les dirigeants alliés ont offert à l’Ukraine et à la Géorgie une voie – sur papier – pour rejoindre un jour la puissante alliance militaire occidentale. Dans un communiqué commun publié à l’époque, les dirigeants de l’OTAN ont ajouté une ligne directe selon laquelle les deux pays « deviendront membres de l’OTAN », mais ils ne sont pas parvenus à un consensus sur la date et les modalités de cette adhésion.

Le sommet de Bucarest est aujourd’hui tristement célèbre dans l’esprit des Ukrainiens et de leurs plus grands défenseurs au sein de l’OTAN. Le président russe Vladimir Poutine, qui à l’époque était encore considéré (bien que prudemment) comme un partenaire de l’Occident, a dénoncé le signe de l’élargissement de l’OTAN comme une « menace directe » pour la Russie. L’OTAN a laissé sa porte entrouverte, mais pas suffisamment pour que l’un ou l’autre pays rejoigne l’alliance et entre dans son giron protecteur. De l’avis de nombreux responsables occidentaux, ces tergiversations sur l’élargissement de l’OTAN ont contribué à pousser Poutine à envahir la Géorgie plus tard dans l’année, puis l’Ukraine en 2014, avant de procéder à une invasion totale en 2022, alors que les deux pays restaient dans une forme d’incertitude pour l’OTAN.

À l’approche du sommet de l’OTAN qui s’est tenu cette semaine à Vilnius, en Lituanie, l’Ukraine et ses plus fervents partisans ont souvent été entendus lors de réunions diplomatiques, de discours et de conférences sur la sécurité, prononcer une variante du refrain commun : « Nous ne pouvons pas répéter ce qui s’est passé en Géorgie : Nous ne pouvons pas répéter ce qui s’est passé à Bucarest. En d’autres termes, l’Ukraine avait besoin d’une voie claire vers l’adhésion à l’OTAN alors qu’elle repousse les forces russes. Elle ne l’a pas obtenu. Ce qu’elle a obtenu à la place, c’est une ligne clé du communiqué du sommet de Vilnius : « Nous serons en mesure d’inviter l’Ukraine à adhérer à l’Alliance lorsque les Alliés seront d’accord et que les conditions seront remplies.

Il n’est peut-être pas surprenant qu’une déclaration des 31 dirigeants se termine par une forme brouillée de message du plus petit dénominateur commun sur la question controversée de l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN. Mais cette ligne a tout de même courroucé le président ukrainien Volodymyr Zelensky et ses plus fervents partisans, qui espéraient des signaux de soutien plus concrets et un calendrier précis pour l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN. « Il est sans précédent et absurde qu’aucun calendrier ne soit fixé ni pour l’invitation ni pour l’adhésion de l’Ukraine. Dans le même temps, des termes vagues concernant des ‘conditions’ sont ajoutés même pour l’invitation de l’Ukraine », a tweeté M. Zelensky lorsque des extraits du projet de communiqué du sommet ont été divulgués.

Les États-Unis ont freiné leur projet d’inviter l’Ukraine à rejoindre l’OTAN dès maintenant, une invitation qui serait remplie après la fin de la guerre, ont déclaré à Foreign Policy plusieurs responsables de l’OTAN au fait de la question. Admettre l’Ukraine dans l’OTAN maintenant « aurait signifié que l’OTAN est en guerre avec la Russie », a déclaré le conseiller américain à la sécurité nationale, Jake Sullivan, lors d’une conférence en marge du sommet.

Certains membres de l’OTAN ont discrètement donné leur accord, craignant d’aggraver le conflit ou de promettre à l’Ukraine un calendrier d’adhésion précis qu’ils ne seraient peut-être pas en mesure de respecter en fin de compte. (L’adhésion de nouveaux membres à l’OTAN requiert l’approbation unanime des 31 États membres, un obstacle politiquement difficile à franchir, même pour un pays comme la Suède). Néanmoins, la déception des partisans de l’Ukraine était palpable.

« Je pense que le langage du communiqué est un peu générique », a déclaré Catherine Sendak, chercheuse au groupe de réflexion Center for European Policy Analysis et ancienne fonctionnaire du Pentagone. « La façon dont il a été présenté n’était pas très inspirante, réitérant immédiatement Bucarest 2008, ce qui est exactement ce que beaucoup ne voulaient pas qu’il se produise.

M. Sendak a également déclaré que la condition générale énoncée – admettre l’Ukraine lorsque la guerre sera terminée – incite la Russie à poursuivre le conflit pour mettre un terme à l’expansion de l’OTAN. « Vous donnez à la Russie un délai illimité, sachant que c’est la ligne dans le sable.

M. Zelensky reconnaît qu’il est peu probable que Kiev rejoigne l’alliance militaire de 31 pays avant la fin de la guerre ou un cessez-le-feu indéfini, étant donné qu’aucune des deux parties ne souhaite que le conflit dégénère en une guerre entre la Russie et l’OTAN.

Néanmoins, l’Ukraine s’est présentée au sommet de Vilnius en exigeant un calendrier concret pour l’entrée dans l’OTAN, après les déceptions de Bucarest et les garanties de sécurité vagues – et depuis non respectées – des années 1990, lors de la campagne ukrainienne de désarmement nucléaire qui a suivi la fin de la guerre froide.

A la fin du sommet de l’OTAN à Vilnius, s’exprimant au sein d’un groupe de hauts fonctionnaires américains comprenant le président américain Joe Biden et le secrétaire américain à la défense Lloyd Austin, M. Zelensky a étouffé sa frustration. « Je pense qu’à la fin du sommet, nous avons obtenu une grande unité de la part de nos dirigeants et des garanties de sécurité », a-t-il déclaré. « C’est un succès pour ce sommet.

Même en l’absence de calendrier pour l’adhésion à l’OTAN, les États-Unis et d’autres alliés se sont efforcés de rassurer l’Ukraine sur le fait qu’ils continueraient à la soutenir dans sa lutte contre la Russie par le biais d’une série d’accords de sécurité concrets et de nouveaux accords de défense. En bref, si la déclaration du sommet de Bucarest était un engagement sur le papier mais pas dans l’esprit que l’Ukraine rejoindrait l’OTAN, le sommet de Vilnius montre un engagement plus ardent dans l’esprit et, de manière légèrement brouillée, toujours sur le papier. Les dirigeants du groupe des sept (G7), sous la houlette des États-Unis, ont publié mercredi une déclaration commune appelant à la poursuite de l’aide militaire et économique internationale à l’Ukraine, à hauteur de plusieurs milliards de dollars.

Le G7 s’est engagé à continuer d’aider la base industrielle de défense blessée de l’Ukraine, à former les forces ukrainiennes, à envoyer des paquets d’aide à la sécurité « renforcés » et à fournir à Kiev le soutien institutionnel nécessaire pour réaliser ses ambitions vis-à-vis de l’OTAN et de l’Union européenne. Les pays de l’OTAN se sont engagés à commencer la formation des pilotes ukrainiens sur les avions de combat F-16, signalant que les pays de l’OTAN pourraient bientôt livrer les avions occidentaux avancés à l’Ukraine après des mois de lobbying. La France, l’un des principaux alliés de l’OTAN, s’est engagée à transférer des missiles à longue portée SCALP-EG à l’Ukraine, ajoutant ainsi à son arsenal la version française des missiles de croisière britanniques Storm Shadow. L’Union européenne a élaboré un plan visant à garantir un flux « soutenu » d’armes vers l’Ukraine à long terme. La Suède, qui sera bientôt le nouveau membre de l’OTAN, a signé un accord de coopération en matière d’acquisition d’équipements de défense, ouvrant ainsi la voie à l’accès de l’Ukraine à l’une des bases industrielles de défense les plus avancées d’Europe.

Mais aucun de ces accords ne peut compenser l’adhésion à l’OTAN et son parapluie de sécurité, ce qui donne aux fonctionnaires et aux législateurs de Kiev le sentiment que l’Ukraine, une fois de plus, comme à Bucarest, quitte le sommet sans garanties sur la question la plus importante.

Le parlement ukrainien, connu sous le nom de Verkhovna Rada, travaille déjà sur des réformes visant à franchir les nombreux obstacles définis par l’Union européenne pour l’adhésion, qui vont de la lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent à l’amélioration de la cour constitutionnelle, mais les législateurs ukrainiens disent qu’ils sont moins clairs sur ce qu’ils doivent faire pour l’adhésion à l’OTAN.

« Trente pour cent des projets de loi adoptés actuellement par le parlement portent sur les exigences de l’UE », a déclaré Sasha Ustinova, une législatrice ukrainienne. « L’OTAN ne nous dit pas quels sont les critères que nous devons remplir. Après la Finlande et la Suède, tout le monde a compris qu’il s’agissait d’une décision purement politique.

Certains habitués de l’OTAN ne considèrent pas la formulation vague de l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN comme un obstacle insurmontable. « Il s’agit simplement de paroles en l’air, qui s’adressent à ceux qui hésitent à accélérer et à approfondir l’intégration de l’Ukraine », a déclaré Artis Pabriks, ancien ministre de la défense de la Lettonie, un pays balte qui a adhéré à l’OTAN en 2004. « Nous comprenons tous que l’OTAN n’est pas l’Union européenne, ce qui signifie que l’adhésion est à bien des égards une décision politique. Si vous êtes politiquement prêts, vous pouvez très rapidement rejoindre l’Ukraine ».

Jack Detsch est journaliste spécialiste du Pentagone et de la sécurité nationale à Foreign Policy.

Robbie Gramer est journaliste spécialiste de la diplomatie et de la sécurité nationale à Foreign Policy.

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