Cela n’a pas commencé avec Gaza. La dernière décennie a été une succession d’espoirs et d’horreurs pour les peuples d’ici.

Alex De Waal et Mulugeta Gebrehiwot

Pour les royaumes arabes du Golfe, la Corne de l’Afrique est un périmètre stratégique. Ils veulent minimiser les menaces politiques – certains sont hostiles aux islamistes, tous veulent supprimer les mouvements démocratiques. Anticipant un monde post-carbone et marqué par l’insécurité alimentaire, les États du Golfe veulent posséder de riches terres agricoles. Chacun d’entre eux a sa propre vision des États clients africains qui feront leur affaire.

C’est la recette des guerres par procuration, de la fragmentation des États et de l’autocratie en Afrique du Nord-Est.

Pour la Corne de l’Afrique, les crises actuelles sont existentielles. La guerre, la dictature et la famine provoquent l’effondrement des États. L’Union africaine est compromise, son système de paix et de sécurité s’effiloche. Les Nations unies se retirent du rétablissement de la paix et se réduisent de plus en plus à un simple fournisseur d’aide humanitaire.

Les dangers ont été mis en lumière par l’accord surprise conclu le jour de l’an entre Abiy Ahmed, premier ministre éthiopien, et Muse Bihi, président de la République autoproclamée du Somaliland, région sécessionniste du nord-ouest de la Somalie. L’Éthiopie est réputée pour sa diplomatie prudente, notamment pour sa défense de l’inviolabilité des frontières existantes. Après les guerres qui l’ont opposée à la Somalie dans les années 1960 et 1970, l’Éthiopie a appris à se montrer circonspecte et consultative dans ses relations avec Mogadiscio.

La semaine dernière, l’Éthiopie a bouleversé cette tradition. Elle a promis de reconnaître le Somaliland comme un État souverain indépendant, en échange de la location par le Somaliland d’une bande de terre de 12 miles, comprenant un port maritime, qui permettra à l’Éthiopie d’établir une base navale. Cette décision a suscité de vives réactions de la part de la Somalie, qui n’en avait pas été informée à l’avance. L’Union africaine a demandé à l’Éthiopie de traiter la Somalie avec respect. Les craintes de nouveaux conflits ont été ravivées. Il n’a pas été dit publiquement que les Émirats arabes unis sont largement soupçonnés d’être les commanditaires de l’accord.

Pour les États-Unis, les crises dans la Corne de l’Afrique sont secondaires par rapport à la guerre Israël-Gaza et à la confrontation avec l’Iran. La diplomatie de la canonnière en mer Rouge – les navires de guerre déployés dans le cadre de l’opération Prosperity Guardian pour protéger la navigation contre les attaques des Houthis au Yémen – est la priorité.

Cette étroite bande d’eau transporte 12 % du commerce maritime mondial. Pour les marins, la mer Rouge est « une mer sur le chemin d’un autre endroit », ses côtes étant au mieux un inconvénient, au pire une menace pour la sécurité.

Il existe un consensus mondial sur la nécessité de maintenir les voies maritimes ouvertes. Si la mer Rouge se fermait, comme ce fut le cas après la guerre israélo-arabe de 1967, les répercussions sur le commerce entre l’Europe et l’Asie seraient graves sur le plan économique. L’opération Atalanta, gérée par l’Union européenne, est une flottille anti-piraterie composée de navires de guerre de 13 pays européens (dont le Royaume-Uni, qui a fourni le navire amiral jusqu’au Brexit), ainsi que de navires ukrainiens, indiens, coréens et colombiens.

Après quelques années, les commandants de la flottille ont conclu que la solution à la piraterie se trouvait à terre, sous la forme de diplomatie pour résoudre les conflits en Somalie et d’assistance économique pour fournir des moyens de subsistance aux pêcheurs appauvris. C’est un pas dans la bonne direction.

L’Arabie saoudite préside le Forum de la mer Rouge, qui réunit huit États riverains (tous sauf Israël), pour s’attaquer à la piraterie, à la contrebande et aux ressources marines – et non à des questions politiques.

Il y a six ans, Thabo Mbeki, l’ancien président de l’Afrique du Sud qui préside le groupe de mise en œuvre de haut niveau de l’Union africaine pour la Corne de l’Afrique, a introduit le terme d' »arène de la mer Rouge ». L’idée était de créer un forum diplomatique qui inclurait non seulement les États riverains, mais aussi tous les autres pays ayant des intérêts vitaux dans la mer Rouge et le golfe d’Aden ou des liens politiques et commerciaux à travers cette étroite bande d’eau.

L’ancien commissaire à la paix et à la sécurité de l’UA, Ramtane Lamamra, a expliqué : « La mer Rouge a toujours été un pont plutôt qu’un fossé, les peuples des deux rives partageant culture, commerce et relations sociales. L’Égypte a des intérêts millénaires dans la vallée du Nil et sur les deux rives de la mer Rouge. L’Éthiopie a un intérêt vital dans l’accès à la mer. Les Émirats arabes unis, le Qatar, Oman et la Turquie ont tous des intérêts historiques ou actuels.

Les luttes de pouvoir régionales et mondiales se jouent dans l’arène de la mer Rouge. Sept pays, dont les États-Unis, la Chine, la Turquie et les Émirats arabes unis, y possèdent des bases navales. D’autres, dont l’Iran et la Russie, ont des navires de guerre dans les environs et cherchent activement à établir des bases. Le port d’Eilat, dans le golfe d’Aqaba, est la porte de sortie stratégique d’Israël, comme l’ont montré de façon spectaculaire les attaques des Houthis contre les navires.

Le projet de conférence permanente des États de l’Arène de la mer Rouge s’appuyait sur les propositions contenues dans le rapport de la Fondation mondiale pour la paix à l’UA, intitulé « Politique africaine, paix africaine », dont Mbeki et Lakhdar Brahimi, diplomate chevronné des Nations unies, ont cosigné la préface. L’idée était que les États du Moyen-Orient signent les principes de l’architecture de paix et de sécurité de l’UA et établissent des mécanismes communs de coopération.

L’UA n’a pas donné suite à ces propositions. Elles n’ont pas non plus été soulevées au Conseil de sécurité des Nations unies.

Au lieu de cela, les États arabes du Golfe s’affirment de plus en plus dans la Corne de l’Afrique et adoptent une forme agressive de politique transactionnelle, notamment en finançant des mandataires pour mener des guerres. Les États-Unis, dont le parapluie de sécurité a protégé la mer Rouge pendant des décennies, ne semblent pas intéressés.

L’Arabie saoudite considère depuis longtemps la rive africaine de la mer Rouge comme faisant partie de son périmètre de sécurité. Le Qatar et la Turquie ont cherché à exercer une influence au Soudan et en Somalie, notamment auprès des islamistes. Israël a discrètement cherché à jouer un rôle déterminant dans la région.

Mais l’acteur clé, ce sont les Émirats arabes unis. Petit État riche, il utilise des mandataires pour projeter son pouvoir et soutient les séparatistes au mépris des normes internationales. Abu Dhabi compte parmi ses clients des acteurs clés en Libye et au Tchad, et se positionne comme faiseur de roi dans la Corne de l’Afrique. Les Émirats arabes unis soutiennent et arment l’Éthiopie. Ils contrôlent déjà de nombreux ports dans la région, y compris, semble-t-il, le projet de port et de base navale éthiopiens sur les terres louées au Somaliland. Mais Abu Dhabi doit encore clarifier ses objectifs stratégiques pour la mer Rouge et la Corne de l’Afrique.

Les Émirats arabes unis ont longtemps bénéficié d’un passe-droit à Washington. Ce n’est que récemment que les États-Unis ont commencé à critiquer l’aventurisme d’Abu Dhabi au Soudan, en dénonçant l’armement des forces de soutien rapide meurtrières dans ce pays.

La dernière décennie a été une montagne russe d’espoir et d’horreur pour les peuples de l’arène de la mer Rouge. Les soulèvements populaires au Yémen, en Éthiopie et au Soudan se sont tous transformés en un mélange mortel d’autocratie, de guerre, d’atrocités et de famine, les conflits locaux se transformant en guerres par procuration. Guidés par l’impératif à court terme de rester au pouvoir – et par les ambitions de parrains étrangers riches en argent – les dirigeants d’aujourd’hui sont trop souvent à courte vue et transactionnels.

Sous l’égide des Nations unies et de l’Union africaine, une série d’accords de paix a été élaborée pour servir de seuil à la démocratie. Aujourd’hui, un pacte de paix, tel que la « cessation permanente des hostilités » qui a mis fin à la guerre du Tigré en Éthiopie, n’est peut-être rien de plus qu’une trêve. Le principe de la primauté de la politique – qui a bien servi le programme de paix de l’Afrique – en est venu à signifier un transactionnalisme à court terme plutôt qu’un engagement en faveur de la démocratie, de la bonne gouvernance et de l’inclusion.

La « souveraineté en tant que responsabilité », développée par le juriste et diplomate soudanais et sud-soudanais Francis Deng, était une norme africaine essentielle. Aujourd’hui, nous avons son antithèse, décriée comme « néo-souverainisme » par le philosophe camerounais Achille Mbembe.

La régression d’aujourd’hui signifie que le président érythréen Isaias Afewerki est réhabilité. Pendant 30 ans, Isaias a gouverné d’une main de fer, sans constitution, sans partis politiques et sans médias ouverts, en espérant que la marée du libéralisme mondial se retire. Il semble avoir raison.

Le général soudanais Mohamed Hamdan Dagolo, connu sous le nom de « Hemedti », commandant des forces de soutien rapide, les paramilitaires insurgés connus pour leurs violations des droits de l’homme, fait le tour de l’Afrique dans un avion Royal Jet (une compagnie aérienne émiratie). Il est arrivé à Addis-Abeba la semaine dernière où il a rencontré le premier ministre Abiy. L’extension du protocole aux perturbateurs soutenus par les Émirats est la nouvelle norme dans la région.

Dans la mesure où elle fonctionne, l’UA est en train de devenir le visage d’un multilatéralisme illibéral, s’éloignant de ses principes fondateurs. La pratique de l’ONU consistant à s’en remettre à ses partenaires régionaux la laisse éviscérée. L’Autorité intergouvernementale pour le développement – le bloc de huit membres de l’Afrique du Nord-Est – est aujourd’hui profondément divisée et proche de la paralysie.

La Corne de l’Afrique et le Yémen n’étant plus une priorité pour les ministères des affaires étrangères occidentaux, l’Amérique et l’Europe envoient dans la fosse aux serpents des diplomates de rang moyen, malheureusement sous-armés face aux dangers qu’ils rencontrent. Trop facilement intimidés par les despotes locaux, peut-être influencés par les slogans « panafricanistes » des zombies qui leur contestent le droit de parler des droits de l’homme, ils ont laissé leurs pays sans intérêt face à l’impitoyable pouvoir des pays du Golfe.

Les développements récents n’auraient pas pu être anticipés dans le détail. Mais les diplomates américains ont perçu le défi plus large il y a quelques années. En 2020, un « groupe d’étude supérieur » bipartisan sur la mer Rouge, convoqué par l’Institut de la paix des États-Unis, a donné la priorité à une vaste stratégie diplomatique pour l’arène de la mer Rouge. Le rapport de l’USIP avertissait que les conflits dans la région pouvaient menacer la sécurité nationale des États-Unis et proposait la nomination d’un envoyé de haut niveau doté d’un large mandat.

L’administration Biden a rapidement nommé un envoyé spécial pour la Corne de l’Afrique, mais le Bureau de l’Afrique du Département d’État a rapidement dévalorisé le poste. Le coût de cette négligence stratégique apparaît clairement aujourd’hui.

Il est encore possible de mettre en place un forum diplomatique qui promeuve la sécurité collective. Washington a perdu ses meilleures occasions de prendre les devants – toute initiative américaine aujourd’hui suscitera de profondes suspicions chez les autres. Les puissances du Moyen-Orient ne proposent généralement pas d’action collective et les États du Golfe sont divisés. Les Européens suivront, mais ne prendront pas l’initiative.

La responsabilité du leadership incombe alors à l’Afrique et aux Nations unies. En agissant ensemble, ils peuvent créer un consensus qui rassemble l’Amérique, l’Europe, la Chine et la Russie dans un forum encadré par l’agenda d’une arène de la mer Rouge stable et coopérative.

Alex de Waal est directeur exécutif de la World Peace Foundation, professeur de recherche à la Fletcher School of Global Affairs de l’université de Tufts et professeur à la London School of Economics. Son dernier ouvrage s’intitule New Pandemics, Old Politics : 200 years of the war on disease and its alternatives (Polity 2021).

Mulugeta Gebrehiwot est chercheur principal à la World Peace Foundation (WPF) de l’université de Tufts. Il est le directeur fondateur de l’Institut d’études sur la paix et la sécurité (IPSS) de l’université d’Addis-Abeba. En tant qu’expert en matière de prévention, de gestion et de résolution des conflits, il a été consultant auprès de différentes organisations internationales, notamment l’UA et l’ONU. Il a également été conseiller principal en médiation pour l’unité de soutien à la médiation du PNUDPA.

Responsible Statecraft