Connor Echols

Début 2021, le secrétaire d’État Antony Blinken a retiré les Houthis de la liste des groupes terroristes étrangers du département d’État, renversant ainsi une décision de dernière minute de l’administration Trump.

« Cette décision est une reconnaissance de la situation humanitaire désastreuse au Yémen », a déclaré M. Blinken à l’époque. « Nous avons écouté les avertissements des Nations unies, des groupes humanitaires et des membres bipartisans du Congrès, entre autres, selon lesquels ces désignations pourraient avoir un impact dévastateur sur l’accès des Yéménites aux produits de base comme la nourriture et le carburant. »

Trois ans plus tard, la situation au Yémen reste précaire, mais l’administration Biden a changé ses calculs. Alors que les Houthis mènent une campagne d’attaques contre des navires se dirigeant vers Israël, M. Blinken a annoncé que les États-Unis allaient redésigner l’organisation comme groupe terroriste mondial spécialement désigné (SDGT) le mois prochain. (Les Houthis affirment que leurs attaques cesseront si Israël met fin à son assaut contre Gaza).

Cette désignation, bien que moins stricte que celle imposée par l’administration Trump, compliquera probablement la distribution de l’aide au Yémen, selon Ashleigh Subramanian-Montgomery, directrice associée du Charity and Security Network. Dans la pratique, les frappes aériennes américaines et britanniques ont déjà contraint certains groupes d’aide à réduire leurs activités dans le pays.

RS s’est entretenu avec Mme Subramanian-Montgomery pour connaître son point de vue sur la manière dont la désignation et l’escalade plus large affecteront le Yéménite moyen, ainsi que sur la manière dont les calculs politiques influencent la prise de décision en matière de sécurité nationale. La conversation qui suit a été modifiée pour des raisons de longueur et de clarté.

RS : Comment les groupes humanitaires réagissent-ils à cette décision ?

Subramanian-Montgomery : Il est probable que de nombreux groupes humanitaires et groupes d’aide réagissent comme ils le font toujours lorsqu’une désignation SDGT ou d’autres désignations se produisent, c’est-à-dire qu’ils examinent toutes les autorisations que l’Office of Foreign Assets Control (OFAC) a délivrées. L’OFAC a publié cinq licences générales et une FAQ. Les organisations examinent ces documents et comprennent ce qui est autorisé et ce qui ne l’est pas, puis essaient d’agir en conséquence. Il est probable que toutes les organisations humanitaires seront obligées de discuter avec leurs banques, car tout type de désignation rend les banques très, très hésitantes et effrayées à l’idée de poursuivre les transactions, même lorsque les choses sont autorisées et permises. Il y a des endroits dans le monde où les banques hésitent à effectuer des transactions, et le Yémen est certainement l’un d’entre eux.

RS : Avez-vous une idée de la manière dont la désignation pourrait affecter la capacité des ONG à distribuer de l’aide ?

Subramanian-Montgomery : Là où nous avons un petit avantage, c’est que la désignation n’entrera pas en vigueur avant le 16 février. Je pense donc qu’il peut y avoir une certaine mobilisation autour de cela, ce qui est assez unique. D’habitude, on n’est pas prévenu de cette désignation.

Les organisations d’aide humanitaire ont la possibilité de se préparer un peu à l’avance et de trouver des solutions de rechange. Mais le grand défi auquel elles seront confrontées est la réduction des risques par les banques, ce qui les empêchera d’acheminer l’aide dans les endroits qui en ont le plus besoin, voire de l’acheminer tout court.

RS : Pouvez-vous m’en dire plus sur l’histoire des relations entre les ONG et leurs partenaires bancaires au Moyen-Orient ?

Subramanian-Montgomery : Certains pays sont toujours signalés. Les banques refusent parfois des transactions simplement à cause d’un certain nom, comme la Syrie, par exemple, ou la Palestine, même avant le 7 octobre. Certaines organisations, si elles ont ce nom dans leur nom, ou si elles disent que la transaction est destinée à ce pays, la transaction sera interrompue ou retardée. Dans le meilleur des cas, elle sera retardée, mais ce n’est pas un bon scénario si vous avez besoin d’une aide humanitaire immédiate. Parfois, la transaction sera complètement interrompue, ou la banque mettra fin à la relation. Malheureusement, les relations entre les organisations d’aide humanitaire de la région et les banques peuvent être très difficiles. C’est une relation tendue et difficile. Et il devient difficile pour les organisations humanitaires de savoir à quel stade de la chaîne le retard ou l’arrêt de la transaction s’est produit. S’agit-il de l’endroit d’où proviennent les fonds ? S’agit-il d’une banque en cours de route ? Cela peut s’avérer très, très difficile.

RS : Pouvez-vous m’en dire plus sur la distinction entre la désignation SDGT et la désignation FTO ? J’ai cru comprendre qu’elles ont toutes deux été mises en place par Trump, qu’elles ont toutes deux été annulées par Biden, et qu’il ne reste plus que la SDGT mise en place par Biden.

Subramanian-Montgomery : C’est tout à fait exact. Je dirais qu’il est très, très positif que la désignation FTO n’ait pas été rétablie, et qu’il ne s’agisse que du SDGT. Les désignations FTO interdisent tout soutien matériel aux terroristes. Lorsqu’une désignation FTO entre en vigueur, la plupart des types d’engagement avec un FTO sont alors interdits. Toute personne ou organisation qui enfreint cette interdiction s’expose à des amendes très élevées et à des sanctions pénales très lourdes, pouvant aller jusqu’à 10 ans d’emprisonnement. C’est donc très sévère et cela a un effet dissuasif sur l’aide humanitaire. Étant donné qu’il n’est pas possible d’entrer en contact avec une personne désignée comme FTO, cela vous empêche également de négocier avec les Houthis pour faire passer l’aide humanitaire. Cette désignation est donc particulièrement difficile et, comme vous pouvez l’imaginer, elle empêche toute forme de consolidation de la paix.

Les désignations SDGT peuvent être autorisées soit par le département du Trésor, soit par le département d’État, ce qui en fait à la fois une désignation antiterroriste, puisque le département d’État peut émettre et autoriser cette désignation et que les désignations CT relèvent de la compétence du département d’État, et parce que la partie financière et le gel des actifs relèvent de la compétence du département du Trésor. Fondamentalement, cela signifie que tous les biens et les intérêts dans des biens situés aux États-Unis ou même qui pourraient plus tard se trouver aux États-Unis sont bloqués.

RS : Nous avons déjà constaté certaines répercussions de cette escalade sur la capacité des groupes d’aide à faire leur travail sur le terrain. Certaines organisations ont déclaré que les bombardements américains et britanniques les empêchaient de poursuivre leurs activités normalement. Quel serait l’effet d’une reprise des hostilités sur le secteur humanitaire du pays ?

M. Subramanian-Montgomery : Une reprise des hostilités serait totalement dévastatrice compte tenu de la gravité de la situation humanitaire au Yémen. Il est presque difficile d’imaginer que la situation puisse encore s’aggraver, étant donné qu’il s’agit de l’une des pires crises humanitaires au monde. Cela bloquerait l’accès aux infrastructures de base, aurait un impact sur le lieu et la manière dont l’aide pourrait être acheminée, sur la manière dont l’aide pourrait entrer dans le pays, sur les personnes que l’aide pourrait atteindre. Toutes ces choses seront affectées et, malheureusement, les Houthis ne seront pas ceux qui souffriront le plus. C’est le peuple du Yémen qui souffrira le plus de la reprise des hostilités et de tout ce qui s’ensuivra avec la désignation du SDGT et tout ce qui s’ensuivra.

RS : Comment l’administration justifie-t-elle cette décision ? Y voyez-vous une politisation du système de désignation des terroristes ?

Subramanian-Montgomery : Absolument. Lorsque l’administration Biden a supprimé la désignation des Houthis, ainsi que les désignations FTO et SDGT en février 2021, Blinken a déclaré qu’il s’agissait d’une « reconnaissance de la situation humanitaire désastreuse au Yémen ». Comme je l’ai déjà dit, cette situation désastreuse existe encore aujourd’hui. Si la priorité de la levée de la désignation en février 2021 était de reconnaître la gravité de la situation humanitaire, et que nous savons qu’elle ne s’est pas vraiment améliorée à ce jour, comment pouvez-vous dire que nous allons rétablir l’une des désignations qui ont été levées ? C’est vraiment, vraiment hypocrite. L’administration Biden fait des choix en fonction de caprices politiques plutôt que des réalités et des besoins sur le terrain, ce qui est regrettable.

Mais c’est ainsi que fonctionnent ces désignations. Je donne toujours l’exemple des talibans. Ils sont désignés comme SDGT depuis 2001, et la raison pour laquelle ils continuent d’être désignés comme SDGT plutôt que comme FTO est que l’administration, si elle les désignait comme FTO, se priverait elle-même de la possibilité d’engager le dialogue avec les Talibans. Ainsi, les négociations de Doha en 2016 et 2019 n’auraient pas pu avoir lieu parce que personne n’aurait pu s’engager avec les talibans étant donné qu’ils étaient une FTO. Ce n’est qu’un exemple qui montre à quel point ces désignations sont politiques et que, d’une administration à l’autre, quelle que soit la personne au pouvoir aux États-Unis, les décisions sont toujours très politiques. Elles sont très tactiques et stratégiques. Je ne dis pas cela dans le bon sens du terme. Ils prennent ces décisions très calculées sur les désignations de terroristes en se basant sur un certain nombre de facteurs qu’ils pensent être bénéfiques pour leurs propres intérêts.

Connor Echols est journaliste pour Responsible Statecraft. Auparavant, il était rédacteur associé à la Nonzero Foundation, où il co-rédigeait une lettre d’information hebdomadaire sur la politique étrangère. M. Echols est titulaire d’une licence de l’université Northwestern, où il a étudié le journalisme et les études sur le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord.

Responsible Statecraft