Parmi les nombreuses implications tragiques de la guerre en Ukraine, il en est une qui est passée relativement inaperçue : la manière dont Ursula von der Leyen a utilisé la crise ukrainienne pour faire pression en faveur d’une expansion des pouvoirs exécutifs descendants de la Commission, conduisant à une « supranationalisation » de facto de la politique étrangère de l’UE, y compris sur les questions de défense et de sécurité, sur lesquelles la Commission n’a aucune compétence formelle, assurant l’alignement du bloc sur (ou mieux, la subordination à) la stratégie US-OTAN, écrit Thomas Fazi, chroniqueur bien connu pour « UnHerd » et « Compact ».

Traditionnellement, la Commission occupe une position faible dans le domaine de la politique étrangère et en particulier de la politique de défense et de sécurité – sur laquelle la Commission n’a pas de compétence directe en vertu des traités européens – et l’intégration supranationale dans ce domaine a longtemps été considérée comme un cas « le moins probable ». Avant la présidence von der Leyen, la Commission avait déjà lentement étendu son rôle dans le domaine de la politique étrangère, souvent en « contournant » les processus décisionnels formels, mais son rôle restait limité.

Peu de temps après avoir assumé la présidence de la Commission, en 2019, Mme von der Leyen a identifié la création d’une « Commission géopolitique » comme l’une de ses principales priorités. L’UE, a-t-elle affirmé, doit devenir un acteur « géopolitique » majeur « pour façonner un meilleur ordre mondial ».

En d’autres termes, elle anticipait un nouveau coup d’État institutionnel visant à renforcer l’unification et la centralisation supranationales, dans le domaine où les gouvernements ont toujours été les plus réticents à accorder à l’UE et à ses institutions un rôle politique plus important.

Toutefois, à la suite de la guerre en Ukraine, l’UE, par l’intermédiaire de la Commission européenne, a soudainement adopté un rôle beaucoup plus actif, Mme von der Leyen saisissant une fois de plus la fenêtre d’opportunité créée par la crise pour se placer à la tête de la réponse de l’Union, tout comme elle l’avait fait au début de la crise de Covid. Cela lui a permis de poursuivre deux objectifs qui se renforcent mutuellement : étendre le mandat de la Commission en matière de sécurité, tout en garantissant l’alignement de l’Union sur la stratégie des États-Unis et de l’OTAN (ou mieux, sa subordination à cette stratégie), en transformant essentiellement la Commission en « un bras européen étendu de l’OTAN et des États-Unis », comme l’a dit avec justesse Wolfgang Streeck :

« N’étant pas compétente en vertu des traités européens sur les questions militaires et de défense, la Commission a cherché à identifier les lacunes dans les capacités des États membres de l’UE et de l’OTAN qu’elle pourrait proposer de combler, espérant ainsi améliorer ou restaurer ses capacités de gouvernance en tant qu’institution internationale ».

La première mesure prise par Mme Von der Leyen a été d’élaborer en un temps record un régime de sanctions sans précédent et de grande ampleur à l’encontre de la Russie. Le premier train de sanctions a été adopté littéralement le lendemain de l’invasion russe, le 25 février, et des dizaines d’autres ont suivi. Des dizaines d’autres trains de mesures ont suivi, parmi lesquels le gel des avoirs et l’interdiction de voyager, des restrictions bancaires et de banque centrale telles que l’exclusion du système SWIFT, des contrôles des exportations et des interdictions d’importation, ainsi que des embargos sur l’énergie russe.

Comme l’explique POLITICO :

« Tout au long du processus de préparation, c’est la Commission qui a pris l’initiative des sanctions, consultant certaines capitales nationales comme Berlin, Paris et Rome, mais rencontrant la plupart du temps les représentants des pays membres en petits groupes pour sonder leurs opinions. Craignant une fuite de l’ambitieux paquet de sanctions, la Commission n’a jamais fourni de projet de texte, jusqu’au dernier moment, lorsque les pays membres étaient prêts à l’examiner ».

Mme Von der Leyen s’est fermement emparée du dialogue transatlantique sur la Russie et la politique de sanctions, devenant l’interlocutrice principale du président américain Joe Biden – la femme que la Maison Blanche appelle lorsque l’Amérique veut parler à l’UE. Elle et son équipe ont eu le mérite de déjouer les pièges typiques de la discorde européenne en matière de politique de sanctions, réussissant à mettre en place, série après série, des mesures punitives avec un nombre relativement limité de dissidents.

Comme l’a noté Wolfgang Streeck, l’alignement de l’UE sur la stratégie des États-Unis et de l’OTAN a également servi la stratégie d’autograndissement de Mme von der Leyen :

« Dans son effort de construction d’un Etat européen supranational, la Commission européenne sous la direction de von der Leyen a déployé la pression américaine pour un soutien européen en Ukraine comme un levier pour arracher à ses Etats membres des pouvoirs et des compétences supplémentaires, une stratégie soutenue par de larges sections du Parlement européen ».

Mme von der Leyen pouvait également compter sur le fait que Björn Seibert, son chef de cabinet de l’époque (et encore aujourd’hui), est un ami personnel du conseiller à la sécurité nationale des États-Unis, Jake Sullivan. Comme l’a rapporté le Financial Times, « en rupture avec les pratiques précédentes, l’effort de l’UE a été coordonné directement [avec Washington] depuis le bureau de Mme von der Leyen par l’intermédiaire de Björn Seibert ». De manière assez choquante, un ambassadeur de l’UE a noté que la coopération entre les États-Unis et les dirigeants de l’UE signifiait que « les États-Unis, au début, en savaient plus sur les travaux relatifs aux sanctions de l’UE que les États membres de l’UE ».

Cela a créé à son tour une dépendance institutionnelle, où la marginalisation des Etats membres dans la formulation du régime de sanctions a eu pour conséquence que von der Leyen et son cabinet sont devenus les « seuls acteurs ayant une vue d’ensemble des discussions sur les sanctions », ce qui a créé une dynamique d’auto-renforcement qui a conduit à une centralisation croissante et à une supranationalisation de facto de l’ensemble du processus.

La Commission a également joué un rôle crucial en amenant l’UE à briser le tabou du financement des armes létales lorsqu’elle a décidé de financer la fourniture d’une aide militaire létale à l’Ukraine. L’article 41.2 du traité de l’Union européenne interdisant explicitement les « dépenses afférentes à des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense », il a fallu faire preuve d’une certaine créativité pour contourner cette décision. À cette fin, la Commission a détourné 3,6 milliards d’euros de sa Facilité européenne de paix (FEP) – un mécanisme de financement hors budget créé pour « prévenir les conflits, construire et préserver la paix et renforcer la sécurité et la stabilité internationales » – afin de fournir un soutien militaire létal et non létal à l’Ukraine. C’était la première fois que la Facilité européenne de soutien à la paix, dont l’appellation est quelque peu erronée à ce stade, était utilisée pour fournir des armes à un pays en guerre.

À cet égard, il convient de rappeler que, malgré les reproches des États-Unis à l’égard de l’Europe qui refuse de « payer sa juste part » pour la défense, en juin 2024, les pays et les institutions de l’UE auront alloué au total 110 milliards d’euros à l’Ukraine, tandis que l’aide financière totale allouée par les États-Unis s’élève à « seulement » 75 milliards d’euros – et cette tendance va encore s’accentuer. Entre-temps, il n’y a eu aucune discussion sur les défis que l’admission d’un pays comme l’Ukraine dans l’UE, avec l’exigence d’une aide financière prolongée, poserait à la stabilité politique et financière interne de l’UE.

Ce qui est particulièrement tragique, c’est que l’approche autoritaire et descendante de Mme von der Leyen face à la crise ukrainienne n’a pas transformé l’UE en un « acteur géopolitique » capable de s’imposer sur la scène mondiale et de défendre ses intérêts, comme elle l’avait annoncé au début de sa présidence, ce qui aurait pu justifier en partie cette approche ; au contraire, en s’en remettant sans réserve à la stratégie américaine, Mme von der Leyen a rendu l’UE plus « vassalisée » aux États-Unis (selon les termes d’un analyste du Conseil européen des relations étrangères) que jamais auparavant.

Il n’est donc pas surprenant qu’au début de la guerre entre Israël et Gaza, von der Leyen ait une fois de plus jugé bon de parler (et d’agir) au nom de l’ensemble de l’Union. Une semaine après l’attaque du 7 octobre, par exemple, elle a effectué un voyage imprévu en Israël, dont elle n’aurait informé personne, au cours duquel elle a affirmé le soutien indéfectible de l’UE à Israël. Non seulement elle n’avait pas consulté les dirigeants de l’UE avant ce voyage – ni même ne leur en avait parlé – mais, sur place, elle n’a même pas relayé la position adoptée par les ministres européens des affaires étrangères appelant Israël à respecter le droit international. Cela a suscité de vives critiques de la part de plusieurs dirigeants et fonctionnaires de l’UE. « Je ne comprends pas ce que la présidente de la Commission a à voir avec la politique étrangère, qui n’est pas son mandat », a écrit Nathalie Loiseau, législatrice européenne et membre éminent du groupe Renew Europe du président français Emmanuel Macron.

Même Josep Borrell, officiellement responsable de la politique étrangère de l’UE, a publiquement réprimandé Mme von der Leyen, déclarant qu’elle n’était pas habilitée à représenter les points de vue de l’UE en matière de politique étrangère, qui sont normalement coordonnés entre les pays membres.

La plupart des dirigeants européens portent une grande responsabilité dans cette situation. En permettant à Mme von der Leyen et à la Commission d’élargir sans cesse leurs pouvoirs, un coup d’État silencieux après l’autre – d’abord pendant la pandémie, puis lors de la guerre en Ukraine -, ils ont contribué à l’émergence de cette nouvelle réalité. Et en réélisant von der Leyen, ils se sont assurés que ce processus de supranationalisation rampante se poursuivra dans les années à venir.

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