La CPI teste un crime de guerre rarement poursuivi

Boyd van Dijk

Au début du mois de mars, alors que le cessez-le-feu avec le Hamas commençait à s’effondrer, Israël s’est à nouveau tourné vers une tactique qu’il avait déjà utilisée lors de la guerre à Gaza : imposer un blocus total sur le territoire, notamment en interrompant toutes les livraisons de nourriture, de médicaments, de carburant et d’électricité. Selon les responsables du cabinet israélien, l’objectif était de rendre la vie insupportable aux deux millions d’habitants de Gaza afin de forcer le Hamas à accepter les exigences israéliennes dans le cadre des pourparlers sur la prolongation du cessez-le-feu. Sur les réseaux sociaux, le ministre des finances Bezalel Smotrich, reprenant les déclarations du ministre de la sécurité nationale Itamar Ben Gvir, a défendu la décision du gouvernement de « stopper complètement » le flux d’aide humanitaire, la qualifiant de moyen d’ouvrir « les portes de l’enfer … aussi rapidement et mortellement que possible ». Il ne s’agissait pas d’une remarque isolée : Smotrich avait déjà suggéré que le blocage de l’aide à Gaza était justifié, même au prix d’une famine massive des civils. Sept semaines après le début du nouveau siège, alors que le Programme alimentaire mondial des Nations unies annonçait que la fermeture des frontières avait entraîné l’épuisement de tous ses stocks de nourriture à Gaza, Moshe Saada, membre de la Knesset appartenant au parti Likoud du Premier ministre Benjamin Netanyahu, a déclaré à la chaîne de télévision israélienne Channel 14 que c’était bien là l’intention : « Oui, je vais affamer les habitants de Gaza, oui, c’est notre obligation », a déclaré M. Saada.

Dans une guerre où des dizaines de milliers de civils ont été tués par des moyens plus directs, le blocus en série de la bande de Gaza par Israël peut, à première vue, sembler une question secondaire. Pourtant, cette tactique – et les justifications que les responsables israéliens ont apportées à son utilisation – est devenue un test majeur pour le droit international. Cette semaine, la Cour internationale de justice (CIJ) organise des audiences sur la question, à la suite d’une demande de l’Assemblée générale des Nations unies visant à déterminer si Israël a violé la Charte des Nations unies en bloquant l’UNRWA, la principale agence d’aide de l’ONU à Gaza. En novembre, la Cour pénale internationale (CPI) a déjà délivré des mandats d’arrêt internationaux non seulement à l’encontre des dirigeants du Hamas, mais aussi du Premier ministre israélien Benjamin Netanyahu et de l’ancien ministre israélien de la défense Yoav Gallant pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité. Dans le cas du Hamas, les accusations de la CPI portent sur les atrocités commises lors de l’attaque du 7 octobre 2023 contre des civils israéliens. Au cœur des accusations portées contre Netanyahu et Gallant se trouve toutefois un crime différent et rarement invoqué : le procureur de la CPI, Karim Khan, les accuse d’avoir orchestré une politique criminelle de famine à l’encontre de la population civile de Gaza.

Dans sa classification des crimes de guerre, le Statut de Rome, le traité de 1998 qui a créé la CPI, inclut « l’utilisation intentionnelle de la famine comme méthode de guerre », une tactique qui peut impliquer « l’entrave délibérée à l’acheminement des secours ». En déclarant publiquement l’intention d’Israël d’imposer un siège total à Gaza et en appliquant ensuite des mesures qui privent les habitants de Gaza de nourriture et d’autres biens indispensables à la survie des civils, le procureur de la CPI affirme que Netanyahou et Gallant ont commis le crime de guerre de famine. C’est la première fois dans l’histoire qu’un grand tribunal concentre des poursuites pour crimes de guerre sur ce chef d’accusation particulier.

Au fur et à mesure de l’évolution de la guerre à Gaza, les conséquences des blocus ont été considérables. En octobre 2024, après une année de guerre au cours de laquelle les livraisons d’aide se sont souvent réduites à peau de chagrin, une évaluation alimentaire soutenue par les Nations unies a révélé qu’environ quatre cinquièmes des 2,2 millions d’habitants de Gaza étaient confrontés à une « faim extrême ». Aujourd’hui, alors que l’armée israélienne intensifie considérablement sa nouvelle offensive terrestre, les craintes s’intensifient que la crise humanitaire n’atteigne à nouveau, voire dépasse, ces niveaux catastrophiques. Dès le début du mois d’avril, le Programme alimentaire mondial a annoncé que les 25 boulangeries qu’il soutient à Gaza, dont beaucoup avaient été essentielles à la survie des civils au cours des premières phases de la guerre, avaient été contraintes de fermer en raison d’un manque de farine et de carburant. Étant donné que le carburant et l’électricité sont nécessaires pour faire fonctionner les usines de dessalement qui fournissent une grande partie de l’eau potable à Gaza, on estime que 91 % de la population est également confrontée à l’insécurité de l’eau, ce qui aggrave les pénuries alimentaires et ravive le spectre de la maladie. Selon le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations unies (OCHA), la population de Gaza entre maintenant dans la plus longue période sans aide humanitaire depuis le début des hostilités en octobre 2023. « À l’heure actuelle, la situation humanitaire est probablement la pire jamais observée depuis le début de la guerre », a déclaré un porte-parole de l’OCHA la semaine dernière.

Malgré ces effets clairement visibles de la politique israélienne, la CPI est confrontée à une rude bataille. D’une part, elle n’a jamais tenté de poursuivre le dirigeant d’un pays occidental. Les mandats d’arrêt ont placé les États membres de la CPI, en particulier les alliés européens d’Israël et le Canada, dans une position précaire. Si M. Netanyahou – ou M. Gallant – entre dans l’un de ces pays, les autorités de ce pays sont légalement tenues de le détenir. (Le premier ministre hongrois Viktor Orban a fait fi de cette obligation lorsqu’il a accueilli M. Netanyahou début avril). Pour leur part, les États-Unis se sont fermement opposés dès le départ aux poursuites engagées contre les Israéliens, et le président Donald Trump a entrepris de détruire la CPI elle-même, en retirant le soutien des États-Unis aux poursuites pour crimes de guerre engagées contre le président russe Vladimir Poutine et en autorisant en février des sanctions contre les responsables de la CPI visant à rendre extrêmement difficile le fonctionnement de la Cour. Craignant que son avenir ne soit compromis, la Cour s’est empressée de payer à l’avance les salaires de son personnel et a lancé un appel aux États membres de l’UE pour qu’ils lui fournissent une aide d’urgence. Paradoxalement, l’arme même que la CPI tente de poursuivre, la coercition économique, est maintenant utilisée contre la Cour elle-même. « La Cour est confrontée à une menace existentielle », a déclaré Tomoko Akane, présidente de la CPI, au Parlement européen en mars.

Cependant, le fond de l’affaire de la CPI est tout aussi difficile à prouver. Malgré sa longue histoire dévastatrice, l’affamation intentionnelle d’une population civile est notoirement difficile à prouver, et les belligérants qui ont eu recours à cette tactique ont rarement eu à rendre des comptes. Ainsi, les actions de la CPI soulignent à la fois l’urgence aiguë de la crise de la faim à Gaza et les défis persistants dans la poursuite de la famine en tant que crime. Malgré ces obstacles juridiques de taille, l’action du procureur de la CPI a attiré l’attention de la communauté internationale sur une forme particulièrement dangereuse de guerre contre les civils, qui est jusqu’à présent passée trop souvent inaperçue. Que l’affaire de la CPI aboutisse ou non, le précédent qu’elle crée pourrait redessiner les frontières juridiques de la guerre et obliger les États à tenir compte de règles dont ils pensaient qu’elles ne s’appliqueraient jamais à eux.

L’ARME FAVORITE DE L’OUEST

Bien que des millions de civils soient morts au cours du vingtième siècle à cause des stratégies de siège et de famine, l’effort pour traiter la famine comme un crime de guerre est étonnamment récent. Contrairement à d’autres crimes de guerre codifiés au lendemain des deux guerres mondiales, l’utilisation de la famine comme arme de conflit armé n’a été formellement interdite dans le droit international qu’en 1977. Depuis lors, malgré l’interdiction explicite, les poursuites pour ce crime ont été extrêmement rares. La plupart des tribunaux pénaux internationaux créés après la Seconde Guerre mondiale, y compris celui établi au début des années 1990 pour les exactions commises pendant la guerre en ex-Yougoslavie, n’ont pas inclus la famine forcée dans leurs statuts fondateurs, et ont encore moins cherché à engager des poursuites à cet égard.

L’une des principales raisons est que, tout au long du XXe siècle, les blocus contre la famine ont fait partie intégrante de la pensée stratégique occidentale – et, comme le considéraient de nombreux hommes d’État, du maintien de l’ordre international lui-même. Pendant la Première Guerre mondiale, les planificateurs des blocus, tant en Allemagne qu’au Royaume-Uni, considéraient les populations civiles comme l’épine dorsale des armées modernes : dans une guerre totale, ils estimaient que l’interruption des importations de nourriture pour les civils ennemis était non seulement autorisée, mais peut-être même nécessaire. Ainsi, à partir de 1914, le Royaume-Uni a imposé un blocus naval à toutes les puissances centrales, qui a fini par faire des centaines de milliers de morts. Cette tactique, connue en allemand sous le nom de Hungerblockade, était si terriblement efficace que les vainqueurs et les vaincus la considéraient comme une arme de guerre qui avait provoqué l’effondrement sociétal de l’Allemagne et de l’Autriche-Hongrie en 1918.

Au cours de la Seconde Guerre mondiale, les campagnes de privation de nourriture sont devenues encore plus importantes, et les puissances alliées comme celles de l’Axe ont explicitement reconnu que leur objectif était de tuer des civils ennemis. Dans le cadre de leur guerre totale contre le Japon, par exemple, les États-Unis ont lancé l’opération « Starvation », un blocus sous-marin et aérien qui les privait de nourriture et de matières premières. Après la guerre, les nazis ont été tenus responsables des actions de famine des civils devant les tribunaux de Nuremberg, bien que ces mesures aient été subsumées sous des méta-crimes tels que l’extermination. Pour les Alliés victorieux, il n’y avait pas de responsabilité du tout.

L’adoption stratégique de la famine par l’Occident a duré bien au-delà de la chute d’Hitler en 1945, et la discussion sur cette tactique a été notablement absente de la majeure partie de l’architecture du droit international de l’après-guerre. Ni la Convention sur le génocide de 1948 ni la Déclaration universelle des droits de l’homme, par exemple, ne traitent explicitement de la famine délibérée des civils. Mais c’est la rédaction des Conventions de Genève qui permet de comprendre pourquoi les crimes de famine ont été marginalisés après la Seconde Guerre mondiale.

LES DROITS ET LES DEVOIRS DES BLOQUEURS

Lorsque les représentants des États se sont réunis à Genève à la mi-1949 pour rédiger des conventions sur la protection des victimes de la guerre, de nombreux pays ont cherché à renforcer les garanties humanitaires en cas de conflit armé. En particulier, le Comité international de la Croix-Rouge, ainsi que de nombreux représentants d’États qui avaient été occupés pendant la Seconde Guerre mondiale, y compris l’Union soviétique, ont insisté sur la nécessité de garantir le libre passage de l’aide humanitaire et d’interdire la destruction d’objets essentiels à la survie des civils. Mais les États-Unis et le Royaume-Uni tenaient absolument à préserver leur capacité à imposer des blocus et s’opposaient à toute disposition susceptible de limiter leur puissance navale ou aérienne. Envisageant d’éventuels sièges futurs contre des adversaires communistes ou anticoloniaux, ils ont réussi à édulcorer ces propositions.

Le compromis qui en a résulté a permis de jeter les bases d’un consensus juridique sur les blocus de famine à l’époque de la guerre froide. Bien qu’elles n’aient pas interdit cette tactique, les conventions de Genève ont stigmatisé le pillage des terres, protégé les travailleurs humanitaires et reconnu nominalement le principe de l’accès humanitaire ( ), bien que la protection de cet accès ait été considérablement affaiblie par des conditions restrictives et des pouvoirs d’inspection étendus, permettant aux bloqueurs d’entraver l’aide au moindre soupçon qu’elle pourrait profiter à l’ennemi.

Les déclarations brutales des dirigeants israéliens constituent une preuve inhabituelle de leur intention.

Après 1949, les puissances de blocus n’ont pas été en mesure de revendiquer officiellement le droit d’affamer délibérément des civils en tant qu’arme de guerre légale. Néanmoins, elles ont pu créer des exceptions significatives, dans lesquelles la mort non intentionnelle de civils pouvait être considérée comme légalement tolérable dans des circonstances spécifiques. Les États-Unis, par exemple, ont utilisé des tactiques de famine à grande échelle pendant la guerre du Viêt Nam, en détruisant systématiquement les récoltes dans les régions soupçonnées d’abriter des guérillas communistes. Dans ce nouveau cadre, un gouvernement en guerre pouvait prétendre qu’il était légal d’affamer les combattants ennemis et que, par conséquent, les décès accidentels de civils étaient des conséquences tragiques mais presque inévitables d’une méthode légitime de guerre moderne contre des ennemis totalitaires. Comme on le sait, peu de famines en temps de guerre peuvent être qualifiées de délibérées du début à la fin ; le plus souvent, elles sont la conséquence de politiques de blocus qui donnent la priorité aux besoins militaires plutôt qu’aux vies civiles.

Dans les années 1970, cependant, une vague de pays nouvellement indépendants, notamment en Afrique, au Moyen-Orient et ailleurs, ont pris l’initiative de stigmatiser davantage les tactiques de famine, poussés par l’expérience directe de ce type de guerre par leurs anciens suzerains coloniaux. Lors des négociations qui ont abouti à l’ajout de deux nouveaux protocoles aux conventions de Genève en 1977, ces États ont insisté sur l’adoption de règles strictes contre les bombardements aveugles, la destruction des récoltes et la famine. Cependant, tous les États postcoloniaux n’étaient pas favorables à une interdiction totale. Le Nigeria, par exemple, qui avait délibérément exploité les exceptions légales de 1949 pour les blocus avec un effet dévastateur pendant la guerre entre le Nigeria et le Biafra à la fin des années 1960, a reconnu les avantages tactiques de la famine pour réprimer les insurrections sécessionnistes. En conséquence, la nouvelle architecture juridique internationale a limité les tactiques de famine dans les guerres interétatiques et pendant les occupations, mais n’a pas réussi à criminaliser totalement cette arme, en particulier lorsqu’elle est utilisée par des États plus pauvres contre des groupes d’insurgés dans le cadre de guerres civiles.

Ce résultat a eu des conséquences dramatiques. Les minorités apatrides ou marginalisées – Biafrais, Darfouriens, Kurdes, Tigréens – sont restées vulnérables aux blocus des gouvernements hostiles qui provoquent la famine. Même si le Statut de Rome a classé la famine parmi les crimes de guerre, cette désignation ne s’appliquait qu’aux conflits armés interétatiques. Il a fallu attendre 2019 pour que des pays, dont l’Allemagne, reconnaissent officiellement la famine comme un crime dans les guerres civiles également. Toutefois, jusqu’à l’affaire de la CPI contre Israël, la famine n’avait jamais été poursuivie en tant qu’infraction à part entière. Malgré sa codification dans le droit des traités, l’inculpation d’un belligérant pour crime de famine était considérée comme trop sensible politiquement, trop liée aux stratégies militaires des États puissants. La famine délibérée est restée une stratégie militaire non seulement parce qu’elle est bon marché, simple et brutalement efficace, mais aussi parce qu’elle est difficile à punir.

CAUSE ET EFFET

Les mandats d’arrêt délivrés par la CPI à l’encontre des dirigeants israéliens visent à remettre en cause cette impunité de longue date. Les procureurs doivent prouver que les dirigeants israéliens ont intentionnellement et sciemment privé la population civile de Gaza d’objets indispensables à sa survie. Cependant, comme pour le génocide, il est souvent extrêmement difficile de prouver l’intention. En cas de famine de masse dans une situation de conflit, les dirigeants politiques ou militaires peuvent être en mesure de présenter les décès qui en résultent comme une simple conséquence malheureuse de la guerre moderne.

En outre, la manière dont les blocus sont imposés peut également rendre les crimes plus difficiles à cerner. Dans une campagne de bombardement, par exemple, la source est généralement sans ambiguïté et le résultat immédiat et souvent spectaculaire. En revanche, les effets destructeurs des blocus se manifestent généralement de manière indirecte, au fil du temps, et souvent à l’abri des regards. Ils sont également la conséquence de routines administratives – permis refusés, points de passage fermés, expéditions bloquées – supervisées par des bureaucrates sans visage. Pour paraphraser Hannah Arendt, les tactiques de famine sont l’œuvre du « meurtrier de bureau » : elles sont méthodiques, dissimulées et souvent masquées par d’autres motifs, tels que les impératifs de sécurité ou la prévention de la contrebande d’armes. Ce processus souvent caché a longtemps protégé les campagnes de privation de nourriture des poursuites judiciaires.

Prenons l’exemple du conflit qui oppose depuis deux ans les forces armées soudanaises à la milice des Forces de soutien rapide, et qui a entraîné des pénuries alimentaires catastrophiques pour un nombre de personnes encore plus important qu’à Gaza. Au milieu de l’année 2024, les Nations unies ont conclu que 18 millions de Soudanais souffraient d’une « faim aiguë », dont 3,6 millions d’enfants. Comme l’a écrit Alex de Waal dans Foreign Affairs, « cette situation désastreuse […] est la conséquence directe des actions menées par les deux parties de la terrible guerre civile au Soudan ». Le procureur de la CPI a ouvert une enquête sur les crimes de guerre dans la région soudanaise du Darfour – une région sur laquelle la Cour est clairement compétente suite à un renvoi en 2005 par le Conseil de sécurité des Nations unies – où le FSR assiège actuellement El Fasher, la capitale du Darfour-Nord. Pourtant, malgré des rapports de plus en plus nombreux établissant un lien entre la crise humanitaire à travers le pays et les tactiques délibérées de famine, le tribunal n’a pas encore porté publiquement d’accusations citant la famine comme un crime de guerre dans le contexte soudanais. (En avril, cependant, la CIJ a abordé la question dans une affaire de génocide déposée par le gouvernement militaire du Soudan contre les Émirats arabes unis, qui allègue le soutien des Émirats aux tactiques d’affamation de la RSF).

En faisant de la guerre à Gaza la première poursuite de la CPI pour crimes de famine, le procureur de la CPI semble avoir déterminé que les déclarations publiques brutales des dirigeants israéliens fournissent une preuve exceptionnellement concrète de l’intention, indépendamment des divers obstacles juridictionnels. Le 9 octobre 2023, par exemple, deux jours après les attaques du Hamas, Gallant a déclaré un « siège complet » de Gaza, ordonnant la coupure de l’électricité, de la nourriture et du carburant, et qualifiant les Gazaouis d' »animaux humains ». De même, dans les premières semaines de la guerre et plus récemment encore, M. Netanyahu a publiquement refusé d’autoriser l’entrée de l’aide humanitaire dans la bande de Gaza. Au cours de la première année de la guerre, Israël a commencé à laisser entrer de petites quantités d’aide à Gaza, en grande partie en réponse aux condamnations internationales et à la pression de l’administration Biden. Plus récemment, au lieu de modérer ces déclarations d’intention, les dirigeants israéliens ont redoublé de rhétorique, tout en réimposant un blocus total et en reprenant leur campagne de bombardements. En mars, par exemple, le successeur de M. Gallant au poste de ministre de la défense, Yisrael Katz, s’est joint à d’autres ministres pour évoquer le déchaînement des « portes de l’enfer » sur les habitants de Gaza. De telles déclarations publiques de la part des dirigeants politiques israéliens ont fait de la famine un crime de guerre qui n’a jamais été poursuivi, ce que certains spécialistes du droit international ont qualifié de « fruit à portée de main » – et ont contribué à faire de l’accusation de famine la pièce maîtresse des mandats d’arrêt de la Cour pénale internationale (CPI).

Cependant, le fait que le procureur de la CPI se concentre sur la rhétorique des responsables israéliens soulève des questions plus profondes sur la viabilité de la recherche de la justice pour les crimes liés à la famine. La CPI aurait-elle pu délivrer des mandats d’arrêt si Netanyahu et Gallant avaient été plus discrets dans leurs déclarations publiques ? Le communiqué de presse annonçant la décision de la CPI suggère que si les dirigeants israéliens avaient évité de déclarer explicitement un siège de famine – quel que soit le résultat de la tactique – les accusations auraient pu être limitées à la « responsabilité du commandement » pour des attaques directes contre des civils et des crimes contre l’humanité. Il s’agit en soi d’infractions graves, mais peut-être moins préjudiciables que le crime de famine, qui implique l’intention de détruire un groupe de civils en tout ou en partie.

UN TOURNANT ?

Compte tenu des énormes difficultés politiques auxquelles la CPI est actuellement confrontée, l’affaire contre Israël pourrait ne déboucher sur rien. Pourtant, l’attention portée par la Cour au crime de famine pourrait avoir des ramifications juridiques pour d’autres conflits récents ou en cours. Autour de la mer Rouge et en Afrique centrale, les parties belligérantes continuent d’utiliser des tactiques de siège et des campagnes de famine pratiquement sans entrave. Suivant les précédents établis à Genève en 1949, les États qui emploient ces tactiques continuent de prétendre que les famines qui en résultent sont soit inexistantes, soit des conséquences involontaires d’actions légales contre des combattants ennemis. Bien qu’il soit peu probable qu’ils contribuent à améliorer la situation des Palestiniens, les mandats d’arrêt délivrés à l’encontre des dirigeants israéliens marquent un tournant juridique, petit mais important, qui pourrait clarifier et même abaisser le seuil nécessaire pour prouver l’intention dans les poursuites futures, que ce soit devant les tribunaux nationaux ou internationaux. La récente arrestation de l’ancien président philippin Rodrigo Duterte à La Haye suggère que ces efforts ne sont pas nécessairement vains.

Le moment choisi pour la décision de la CPI est important, car il coïncide non seulement avec une inquiétude croissante face à la menace d’une famine de masse dans le nord de la bande de Gaza, mais aussi avec un changement critique à long terme de l’attitude mondiale à l’égard de l’utilisation de la famine en tant qu’arme. Certes, cette tactique reste liée aux priorités stratégiques des États les plus puissants du monde, la Chine se préparant à un blocus d’étranglement potentiel de Taïwan et le ministère américain de la défense continuant d’accepter les sièges de famine comme des méthodes de guerre potentiellement légales contre les combattants ennemis. Depuis la fin des années 1990, cependant, des juristes progressistes, des organisations non gouvernementales et d’autres forces militantes ont fait pression sur les États et les tribunaux pour qu’ils stigmatisent les campagnes de privation de nourriture, et les conflits récents ont mis en évidence leurs coûts civils inacceptables.

Aujourd’hui, l’affaire de la CPI contre Israël – et l’implication que même des alliés puissants de l’Occident peuvent être tenus de rendre des comptes – met à l’épreuve l’évolution de ces normes mondiales. Fin avril, le Guardian a rapporté que M. Khan, le procureur de la CPI, avait demandé des mandats d’arrêt supplémentaires contre des responsables israéliens, ce qui laisse supposer que l’affaire pourrait encore s’étendre. Alors que les grandes puissances européennes cherchent à augmenter rapidement leurs capacités de défense dans un monde où le parapluie de défense des États-Unis n’est plus assuré, leurs gouvernements sont confrontés à un choix : ils peuvent soit appliquer les principes internationaux qu’ils défendent si souvent, soit abandonner leur prétention au leadership moral. De manière tout aussi cruciale, les principaux États du Sud, qui critiquent depuis longtemps et à juste titre les tribunaux internationaux parce qu’ils ne ciblent que les acteurs non occidentaux et les adversaires déclarés de l’Occident, doivent aujourd’hui faire un pas en avant. Si ces États souhaitent reprendre le flambeau de la défense du droit international, ils doivent soutenir les efforts de la CPI et de la CIJ, non seulement en paroles, mais aussi en actes. Dans le cas contraire, les deux cours et les règles internationales qu’elles cherchent à faire respecter risquent d’être reléguées aux oubliettes.

BOYD VAN DIJK est Oxford Martin Fellow à l’Université d’Oxford et l’auteur de Preparing for War : The Making of the Geneva Conventions.

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