Des bureaucrates non élus dirigent les économies occidentales

Thomas Fazi

Le décor était planté pour un affrontement classique à Washington. Hier, Stephen Miran, l’un des principaux conseillers économiques de Donald Trump, a comparu devant la commission bancaire du Sénat pour témoigner au sujet de sa nomination au puissant Conseil de la Réserve fédérale. La campagne acharnée menée par le président pour plier la banque centrale la plus influente au monde à sa volonté prend de l’ampleur.

Pendant des années, Trump a critiqué le président de la Fed, Jerome Powell, le qualifiant d’« imbécile » et de « mule têtue » pour avoir refusé de baisser les taux d’intérêt sur commande. Mais aujourd’hui, les paroles ont laissé place aux actes, Trump ayant licencié la gouverneure en poste, Lisa Cook, pour fraude hypothécaire. C’est là qu’entre en scène Miran, un disciple qui a publiquement défendu le droit du président de révoquer les gouverneurs de la Fed à sa guise, mais qui a promis dans son témoignage écrit de préserver l’indépendance chère à la Fed.

Cette confrontation dramatique a provoqué un frisson familier dans les couloirs de la finance mondiale : l’indépendance des banques centrales, nous dit-on, est gravement menacée. Les gardiens de l’orthodoxie économique – des gouverneurs des banques centrales aux économistes et experts traditionnels – tirent la sonnette d’alarme, avertissant que le contrôle politique de la politique monétaire constituerait un « danger très grave  pour l’économie mondiale et « saperait les fondements mêmes de notre démocratie ». C’est le mantra dominant depuis 40 ans. Le discours est clair : les banques centrales indépendantes sont des remparts technocratiques contre les caprices populistes à court terme des politiciens, et leur autonomie est synonyme de stabilité économique et de santé démocratique.

Le concept d’indépendance de la banque centrale est apparu à la suite de la crise de stagflation des années 70. Selon les économistes de l’école de Chicago, on ne pouvait pas confier les leviers de la politique monétaire à des politiciens myopes et avides de voix : ils seraient tentés de stimuler l’économie avec des taux bas avant une élection, risquant ainsi une inflation à long terme pour un gain à court terme. La solution consistait à confier les rênes de l’économie à une caste d’experts supposés apolitiques et neutres, des technocrates à l’abri des pressions électorales, capables de prendre les décisions difficiles mais nécessaires pour la santé à long terme de l’économie.

Cette idée s’est institutionnalisée à l’échelle mondiale dans les années 80 et 90. Des pays comme le Royaume-Uni, le Canada et la Suède ont accordé à leurs banques centrales une indépendance statutaire. Le point culminant de ce mouvement a été la création de la Banque centrale européenne en 1998, conçue dès le départ pour être farouchement indépendante et se concentrer exclusivement sur la stabilité des prix. À ce jour, cela reste un dogme incontestable. Comme l’a déclaré Kristalina Georgieva, directrice générale du FMI, au début de cette année, « l’indépendance est essentielle pour gagner la lutte contre l’inflation et parvenir à une croissance économique stable à long terme ». Toute menace à son égard est considérée comme une hérésie économique. Mais ce dogme s’effondre lorsqu’on l’examine de près.

La réfutation la plus convaincante de cette panique est aussi la plus simple : le mythe de l’indépendance n’a toujours été qu’un mythe. Comme l’a fait remarquer l’économiste James Galbraith, l’histoire montre que depuis sa création, la Fed a toujours été une créature de l’État. Créée par le Congrès en 1913, ses pouvoirs sont accordés, limités et révisés par la législation. La loi Humphrey-Hawkins de 1978 l’a également soumise à un contrôle régulier du Congrès. En d’autres termes, le Congrès a toujours détenu l’autorité ultime. Il nomme les dirigeants de la Fed et, surtout, il a le pouvoir légal d’imposer des changements de politique, une menace qu’il a brandie en 1982. L’ancien président de la Fed, Ben Bernanke, a lui-même admis un jour que « la Fed fera tout ce que le Congrès lui dira de faire ». Le débat ne devrait donc pas porter sur la défense d’une fiction, mais sur la question de savoir à qui la Fed doit rendre des comptes : au pouvoir exécutif — comme le souhaiterait Trump —, au pouvoir législatif ou, idéalement, au public.

De plus, sur le plan pratique et opérationnel, les banques centrales ne peuvent être totalement indépendantes du Trésor. Les fonctions des deux entités doivent être étroitement coordonnées au quotidien afin de garantir la réalisation des objectifs politiques de chacune. Elles constituent les deux ailes d’un même organisme gouvernemental, et non des entités distinctes. C’est le cas dans la plupart des pays occidentaux : un ancien gouverneur de la Banque de réserve d’Australie, par exemple, a fait remarquer en 1994 que la législation de la plupart des démocraties permet au gouvernement élu de passer outre la banque centrale. En d’autres termes, l’indépendance a toujours été conditionnelle, une illusion soigneusement entretenue. La seule véritable exception est la BCE, un point sur lequel nous reviendrons.

L’indépendance des banques centrales est peut-être une illusion, mais elle s’est avérée extrêmement utile pour les élites. Elle a été l’un des outils néolibéraux les plus puissants pour dépolitiser les mesures économiques impopulaires, telles que l’austérité ou les taux d’intérêt élevés, permettant aux gouvernements élus de transférer la responsabilité à des agences « externes », telles que les bureaux budgétaires, ou à des banques centrales « indépendantes », pour des politiques qu’ils soutenaient eux-mêmes mais qu’ils craignaient de vendre au public.

En Grande-Bretagne et ailleurs, les gouvernements sont une fois de plus accusés de « dépenses excessives », et les citoyens se voient dire que l’explosion des déficits et la hausse des rendements obligataires ne laissent d’autre choix que de réduire les dépenses ou d’augmenter les impôts — voire, dans certains cas, d’envisager un plan de sauvetage du FMI. Mais il s’agit là encore d’un mythe : si les déficits budgétaires sont souvent liés à l’émission d’obligations, ce qui semble donner aux marchés privés un pouvoir sur les gouvernements, en réalité, les banques centrales peuvent toujours intervenir (et le font) en achetant elles-mêmes des obligations et en fixant les rendements à leur guise. Le véritable problème réside dans les structures comptables délibérément opaques qui dissimulent cette réalité, perpétuant l’illusion d’une discipline de marché qui n’existe pas réellement.

Il n’est pas étonnant que l’establishment panique, car les actions de Trump risquent de révéler leur cynique supercherie. D’autant plus que l’ère des banques centrales prétendument indépendantes a été marquée par une série d’échecs catastrophiques. Ces technocrates experts n’ont pas su prédire la crise financière de 2008. Ils ont ensuite passé une décennie à échouer dans leurs tentatives de relancer l’inflation pour atteindre leurs objectifs. Et à partir de 2020, ils ont catastrophiquement échoué à anticiper la flambée inflationniste à venir, réagissant par le cycle de hausse des taux le plus agressif depuis des décennies, sans parvenir à faire baisser l’inflation.

« Il n’est pas étonnant que l’establishment panique, car les actions de Trump risquent de dévoiler leur stratagème cynique. »

Ce n’est pas seulement parce que les banques centrales ont privilégié des politiques qui ont profité au secteur financier au détriment de l’économie réelle. En fin de compte, c’est parce que leur pouvoir d’orienter l’économie a été exagéré. Dans le passé, la Fed pouvait influencer l’économie par l’intermédiaire des banques commerciales. Aujourd’hui, le système bancaire parallèle et les marchés financiers mondiaux éclipsent ses outils traditionnels, sans parler du fait que les véritables moteurs de l’inflation, l’offre et la demande, échappent largement au contrôle des banques centrales. Galbraith l’a dit sans détour : « Il y a cinquante ans, les actions de la Réserve fédérale avaient de l’importance. Aujourd’hui, ce n’est plus le cas. » Leurs politiques ont souvent simplement exacerbé les inégalités et alimenté les bulles financières, prouvant que leur expertise technocratique n’est que l’ombre du pouvoir qui leur est attribué.

Quoi qu’il en soit, même si une véritable indépendance était possible, elle serait profondément indésirable, car l’institution serait totalement irresponsable. Il suffit de regarder la seule grande banque centrale conçue pour être totalement indépendante des institutions démocratiques : la Banque centrale européenne. Alors que dans les pays émetteurs de monnaie, la banque centrale dépend effectivement du gouvernement ou des institutions représentatives, cette relation s’inverse dans la zone euro, où les gouvernements dépendent de leur banque centrale.

Au lendemain de la crise financière, la BCE s’est révélée être un acteur brutalement politique. En 2011, elle a contraint Silvio Berlusconi à quitter ses fonctions au profit de Mario Monti, qui n’avait pas été élu, en provoquant de facto une crise budgétaire en mettant fin aux achats d’obligations italiennes par la banque centrale. Puis, en 2015, elle a arbitrairement fermé le système bancaire grec pour contraindre un gouvernement élu à accepter l’austérité.

En bref, en adoptant l’euro, les nations européennes n’ont pas seulement cédé le contrôle de leur politique monétaire à une autorité supranationale — une décision sans précédent dans l’histoire monétaire —, mais elles l’ont cédé à une autorité ayant un programme socio-économique clair, dicté par l’élite. Cela souligne la réalité d’une banque centrale véritablement indépendante des mécanismes démocratiques.

Mais même les gouvernements émetteurs de monnaie ne sont pas à l’abri. Le sort de la Première ministre britannique Liz Truss en est un exemple frappant. Selon le discours dominant, les « marchés » l’ont punie pour son budget irresponsable. En réalité, comme l’a fait remarquer Narayana Kocherlakota, ancien président de la Fed de Minneapolis, « ce ne sont pas les marchés qui ont évincé Truss, mais la Banque d’Angleterre ». Comme Trump, le véritable péché de Truss a été de remettre en cause le discours orthodoxe et de contester la mission de la Banque, et non ses politiques économiques, certes discutables.

L’une de ses premières mesures a été de limoger le haut fonctionnaire du Trésor, symbole du conservatisme budgétaire et de la déférence envers la banque centrale. En réponse, la Banque d’Angleterre, en refusant délibérément de calmer rapidement les turbulences du marché, a effectivement orchestré sa chute. Truss porte bien sûr la responsabilité de ne pas avoir tenu tête à la banque centrale et de ne pas avoir insisté pour qu’elle s’aligne sur la politique de l’exécutif élu. Cela a été une leçon dure sur la façon dont le mythe de l’indépendance permet à des institutions qui n’ont pas à rendre de comptes de mettre leur veto sur le programme d’un gouvernement élu.

Le véritable débat que nous devrions avoir ne porte donc pas sur la préservation d’un mythe, mais sur la refonte du système afin d’instaurer une véritable responsabilité démocratique. L’avènement de l’assouplissement quantitatif a prouvé ce que les détracteurs ont toujours dit : l’argent est créé à partir de rien. La question urgente est de savoir qui contrôle ce processus et dans quel but. Idéalement, la banque centrale et le Trésor devraient être officiellement fusionnés. Il n’y a aucune raison technique pour qu’une partie de l’État « prête » à une autre.

Cela mettrait fin à l’opacité, rendrait la politique macroéconomique pleinement responsable devant les électeurs et recentrerait nos efforts sur les politiques qui comptent vraiment : les stratégies fiscales, industrielles et d’investissement. Les implications sont particulièrement graves pour les pays de la zone euro : la seule façon de rétablir une véritable responsabilité démocratique est d’abandonner la monnaie unique et de retrouver la souveraineté économique. Tant que nous n’aurons pas brisé le mythe de l’indépendance de la banque centrale, nous resterons prisonniers d’un système où le pouvoir économique est exercé sans responsabilité, un système qui est non seulement inefficace, mais aussi corrosif pour la démocratie elle-même.

UnHerd