Par Andrew P. Miller* – Affaires étrangères

Un nouveau paradigme pour la politique américaine.

Les liens entre les États-Unis et Israël sont restés exceptionnellement étroits pendant trois décennies. Les États-Unis ont soutenu Israël sans relâche durant la période exaltante du processus de paix des années 1990 avec l’Organisation de libération de la Palestine ; la seconde Intifada, le soulèvement palestinien de cinq ans qui a débuté en 2000 ; puis, au cours des deux décennies suivantes, une série de conflits à Gaza et au Liban. Ce soutien a résisté à l’attaque terroriste du Hamas contre Israël le 7 octobre 2023 et à la guerre qui s’en est suivie à Gaza, deux administrations présidentielles américaines apportant à Israël un soutien diplomatique et militaire largement inconditionnel.

Mais la guerre à Gaza a également mis en évidence le coût élevé du maintien de ce type de relation bilatérale. À quelques exceptions près – notamment le cessez-le-feu entré en vigueur début octobre 2025 –, Washington s’est efforcé, sans succès, d’influer sur la conduite du conflit par Israël. Cet échec n’est pas un cas isolé ; il est inhérent à la nature même de la relation américano-israélienne. Si les États-Unis et le Royaume-Uni entretiennent une « relation spéciale », la relation entre les États-Unis et Israël est, quant à elle, une « relation exceptionnelle » : Israël bénéficie d’un traitement dont aucun autre allié ou partenaire ne profite. Lorsque d’autres pays achètent des armes américaines, ces ventes sont soumises à une multitude de lois américaines ; Israël n’a jamais été véritablement contraint de s’y conformer. D’autres partenaires s’abstiennent d’afficher ouvertement leur préférence pour un parti politique américain ; les dirigeants israéliens le font sans en subir les conséquences. Par ailleurs, Washington ne défend généralement pas les politiques d’un autre pays contraires aux siennes, ni ne bloque les critiques modérées à leur égard au sein des organisations internationales – une pratique pourtant courante dans les relations avec Israël.

Cet exceptionnalisme a nui aux intérêts des deux pays, en plus de causer un préjudice immense aux Palestiniens. Loin de contribuer à assurer la survie d’Israël – l’objectif affiché de cette politique –, le soutien inconditionnel des États-Unis a encouragé les pires instincts des dirigeants israéliens. Il en a résulté une augmentation constante des colonies israéliennes illégales et des violences perpétrées par les colons en Cisjordanie, ainsi que des pertes civiles massives à Gaza et une famine dans certaines régions. Le soutien américain a permis des actions militaires israéliennes inconsidérées à travers le Moyen-Orient et a exacerbé les dangers existentiels auxquels Israël est confronté. Aux États-Unis, la guerre à Gaza a considérablement érodé le soutien populaire à Israël, l’hostilité envers le pays atteignant des niveaux records dans tout l’échiquier politique.

La relation ne peut se maintenir indéfiniment sous sa forme actuelle. Un nouveau modèle s’impose, plus conforme à la manière dont Washington interagit avec les autres pays, y compris ses alliés les plus proches liés par traité. Ce nouveau modèle devrait impliquer des attentes et des limites claires, une obligation de respecter le droit américain et international, des conditions au soutien apporté lorsque les politiques israéliennes vont à l’encontre des intérêts américains, et la non-ingérence dans la politique intérieure israélienne – en bref, une relation bilatérale bien plus normale.

Pour les États-Unis, cet ajustement, attendu depuis trop longtemps, est un impératif stratégique, politique et moral. Qu’il s’agisse d’empêcher l’annexion de la Cisjordanie par Israël ou d’élaborer une stratégie commune pour contrer le programme nucléaire iranien, une relation américano-israélienne normale donnerait de meilleurs résultats qu’une relation exceptionnelle qui, trop souvent, encourage des comportements dangereux d’Israël et affaiblit l’influence mondiale de Washington. Si les États-Unis tardent à opérer cette transformation, cela pourrait nuire à leur position internationale, entraîner l’isolement quasi total d’Israël auprès du peuple américain et du reste du monde, et provoquer l’effondrement de la société palestinienne à Gaza, puis en Cisjordanie. Changer de cap avant qu’il ne soit trop tard est dans l’intérêt de tous : Américains, Israéliens et Palestiniens.

Pas de lumière du jour

Bien que les États-Unis et Israël entretiennent des liens uniques depuis la création d’Israël, leurs relations n’ont pas toujours revêtu la forme exceptionnelle qu’on leur connaît aujourd’hui. Jusqu’à l’administration du président Bill Clinton, le soutien américain ne s’est pas traduit par un chèque en blanc. Les présidents américains n’ont pas hésité à exprimer publiquement leur désaccord avec le gouvernement israélien ni à prendre des mesures pour tenter d’infléchir son comportement. Les administrations américaines ont fréquemment soutenu – ou se sont abstenues – lors des résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU critiquant les actions israéliennes, notamment la construction de colonies. Pendant la guerre de Suez de 1956, la guerre du Kippour de 1973, les guerres israéliennes au Liban dans les années 1970 et 1980, et la première Intifada à la fin des années 1980 et au début des années 1990, les présidents américains ont menacé de sanctionner Israël ou d’interrompre ses livraisons d’armes.

Mais la fin de la Guerre froide et la victoire décisive des États-Unis lors de la première guerre du Golfe semblaient créer un contexte propice à un règlement global au Moyen-Orient. Dans cette optique, Clinton et son équipe ont offert à Israël un soutien rhétorique et matériel quasi inconditionnel, partant du principe qu’un Israël fort, bénéficiant du soutien indéfectible des États-Unis, serait plus enclin à prendre des risques pour la paix. Ils ont évité d’afficher des divergences entre les États-Unis et Israël ; même les déclarations américaines habituelles s’opposant à la construction de colonies israéliennes ont été édulcorées, et des termes comme « occupation » ont disparu du vocabulaire officiel américain. Ils ont parfois proposé un renforcement de leur soutien militaire pour inciter Israël à faire des concessions, mais sans jamais l’utiliser comme moyen de pression. Ils ont rejeté toute mesure coercitive, indépendamment du comportement d’Israël.

Cette approche américaine reposait sur quatre hypothèses fondamentales. Premièrement, les intérêts américains et israéliens étaient largement convergents, voire identiques, notamment l’objectif commun d’une paix négociée entre Israël, les Palestiniens et les autres pays voisins. Deuxièmement, Israël comprenait mieux ses propres intérêts et les menaces que lui infligeaient des États hostiles d’une puissance comparable à la sienne. Troisièmement, il était préférable de régler tout différend entre les deux alliés en privé, car une confrontation publique entre eux enhardissait les ennemis d’Israël. Enfin, en cas de nécessité, Israël prendrait en compte les préoccupations américaines importantes afin de préserver une relation essentielle à sa survie à long terme.

La relation qui s’est développée à partir de ce point de départ était véritablement unique par ses attentes, ses normes et son mode de fonctionnement. Alimentée en partie par un puissant lobby politique pro-israélien aux États-Unis, elle a persisté sans modification substantielle. Washington fait toujours preuve d’une déférence extrême non seulement envers le jugement des dirigeants israéliens, mais aussi envers leurs besoins politiques internes. Les États-Unis fournissent, sans conditions, une aide militaire massive : un mémorandum d’accord de 2016 promettait 3,8 milliards de dollars par an, soit un transfert quotidien de plus de 10 millions de dollars provenant des contribuables américains, et le Congrès ajoute régulièrement des fonds supplémentaires. Les États-Unis sont tenus non seulement d’éviter de critiquer publiquement Israël, mais aussi de soutenir la position d’Israël au sein des instances internationales, notamment en opposant leur veto aux résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU auxquelles Israël s’oppose, qu’elles reflètent ou non la politique américaine. Et Israël est rarement, voire jamais, soumis à certaines lois et politiques américaines, en particulier aux restrictions légales relatives aux violations des droits de l’homme qui s’appliquent à tous les bénéficiaires de l’aide américaine.

Le soutien inconditionnel a inéluctablement engendré un risque moral pour les deux pays. Israël n’a aucune raison de prendre en compte les préoccupations et les intérêts américains, car le refus de le faire ne lui coûte rien. Au contraire, Israël se sent enhardi à adopter des positions maximalistes, souvent incompatibles avec les intérêts américains, voire parfois avec les siens. Israël a infligé de lourdes pertes à des ennemis qu’il partage avec les États-Unis, et la garantie concrète du soutien américain peut dissuader ses adversaires de l’attaquer. Cependant, la puissance d’Israël surpassant de loin celle de tous ses rivaux, ce soutien crée une incitation perverse à agir de manière impulsive et sans nécessité, confiant dans le maintien du soutien américain, quel que soit le résultat de son aventurisme. Ce soutien indéfectible implique les États-Unis dans les actions d’Israël, provoquant parfois des représailles directes contre les forces américaines. Israël, de son côté, s’irrite de la surveillance accrue dont il fait l’objet de la part de certains segments de l’opinion publique américaine en raison de l’aide dont il bénéficie.

Les dirigeants israéliens sont loin d’être infaillibles dans leurs jugements, y compris concernant l’évolution de la situation dans leur propre région. Cela vaut pour tous les dirigeants, mais l’histoire d’Israël a prédisposé certains de ses responsables politiques à se concentrer excessivement sur la survie au quotidien et, par conséquent, à mal interpréter ou ignorer les dynamiques stratégiques. Il est tragiquement ironique que les deux plus grandes erreurs de renseignement d’Israël – l’incapacité à empêcher une attaque surprise qui a déclenché la guerre israélo-arabe de 1973 et une autre, cinquante ans plus tard, le 7 octobre – aient été causées non pas par un manque de renseignements tactiques, mais par des évaluations stratégiques trop optimistes qui ont conduit les dirigeants israéliens à ignorer les signaux d’alarme. Les États-Unis ne devraient pas négliger les jugements d’Israël, mais ils ne devraient pas non plus les substituer aveuglément aux leurs.

Lorsque les dirigeants israéliens et américains sont animés de bonnes intentions et engagés en faveur de la paix, les failles de leurs relations peuvent être atténuées. Yitzhak Rabin, Premier ministre d’Israël de 1992 à son assassinat en 1995, comprenait qu’une attitude intransigeante envers Washington ne nuirait pas immédiatement au partenariat, mais il était conscient des risques à long terme. Il reconnaissait la sincérité des préoccupations américaines, ancrées dans un objectif commun de paix, malgré les divergences sur la définition même de cette paix. Cette relation exceptionnelle se justifiait peut-être dans ces circonstances exceptionnelles. Malgré ses imperfections – il a notamment supervisé une expansion considérable des colonies –, Rabin était un partenaire américain à l’écoute. Bien qu’il n’ait jamais publiquement reconnu l’objectif de la création d’un État palestinien, la signature des accords d’Oslo avec Yasser Arafat, président de l’Organisation de libération de la Palestine, en 1993, constituait un pas dans cette direction et bénéficiait du soutien de plus de 60 % de la population israélienne.

Le Premier ministre israélien Benjamin Netanyahu, à l’inverse, perçoit cette relation exceptionnelle comme un atout à exploiter plutôt que comme un filet de sécurité à utiliser en dernier recours. Il considère la promesse d’une absence totale de divergences entre les États-Unis et Israël comme un engagement unilatéral et instrumentalise les querelles publiques à son avantage, comme lorsqu’il a critiqué l’administration Biden pour avoir retenu certaines armes et lorsqu’il s’est présenté devant le Congrès en 2015 pour attaquer un projet d’accord nucléaire avec l’Iran. Plus important encore, son hostilité à la solution à deux États bénéficie d’un soutien massif de la part d’une opinion publique israélienne qui a opéré un net virage à droite ces dernières décennies. Un sondage Pew réalisé en juin 2015 a révélé que seulement 21 % des Israéliens pensaient qu’Israël pouvait coexister pacifiquement avec un État palestinien. L’intégration, au sein de sa coalition, de deux partis d’extrême droite dirigés par des extrémistes prônant ouvertement le racisme et la violence – le ministre des Finances Bezalel Smotrich et le ministre de la Sécurité nationale Itamar Ben-Gvir – témoigne de cette évolution des mentalités. En résumé, les États-Unis travaillent désormais avec un gouvernement israélien qui ne défend pas les valeurs démocratiques, ne manifeste aucun intérêt pour un règlement juste du conflit israélo-palestinien et ne répond souvent pas à l’engagement américain de préserver la santé des relations bilatérales.

Traitement exceptionnel

Les suites de l’attaque du Hamas du 7 octobre ont mis en lumière les failles fondamentales de cette relation exceptionnelle. Comme prévu, le président américain Joe Biden et son équipe ont eu du mal à influencer la conduite de la guerre à Gaza par le gouvernement Netanyahu et ses actions dans le reste de la région. Les États-Unis n’ont cherché aucun accord avec Israël, ni formel ni informel, afin de préciser la nature de l’aide apportée, les conditions de cette aide et les objectifs militaires visés. Le soutien apporté par l’administration américaine à la riposte militaire israélienne témoignait d’une solidarité appropriée envers un partenaire endeuillé et assiégé, mais en l’absence de ces précisions, Netanyahu a eu carte blanche.

Les échanges entre les États-Unis et les responsables israéliens au début du conflit ont instauré une dynamique de pressions savamment dosées, mais de déférence finale. Dès les premières opérations israéliennes à Gaza, il est apparu clairement que les Forces de défense israéliennes (FDI) accordaient une importance insuffisante à la réduction des pertes civiles palestiniennes. L’administration Biden a fait part à plusieurs reprises, fermement mais en privé, de ses préoccupations concernant les pratiques de bombardement des FDI durant les premières semaines de la guerre. Cependant, l’impact que ces discussions auraient pu avoir sur les actions israéliennes a été amoindri par les déclarations publiques des responsables américains qui, tout en déplorant les pertes civiles, se sont abstenus de les condamner ou d’en imputer la responsabilité à Israël.

L’administration américaine hésitait à suspendre les livraisons d’armes durant cette période initiale, et ses vetos opposés à plusieurs résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU appelant à un cessez-le-feu, notamment en raison de l’omission du rôle du Hamas dans le conflit, furent interprétés par d’autres pays comme une approbation des tactiques israéliennes. Malgré la montée des critiques publiques aux États-Unis, Netanyahu semblait conclure qu’il pouvait ignorer tout mécontentement au sein de son administration, laquelle privilégiait la liberté d’action d’Israël à la réduction des dommages causés aux civils.

Le cessez-le-feu de novembre 2023, qui a permis la libération de 105 otages israéliens à Gaza, a constitué une avancée significative, mais plus d’un an s’est écoulé sans nouvelle trêve. Durant cette période, les responsables américains ont adressé aux dirigeants israéliens des messages de plus en plus directs et réprobateurs concernant les tactiques employées par Israël. Bien qu’ils aient insisté sur la nécessité pour Israël d’en faire « davantage » pour protéger les civils, ils ont rarement laissé entendre que le soutien américain était menacé. Ils n’ont jamais utilisé l’aide militaire comme moyen de pression pour tenter de modifier le comportement d’Israël. L’application des lois dites « Leahy », qui interdisent l’assistance américaine aux unités militaires crédiblement impliquées dans des violations flagrantes des droits de l’homme, a été de facto suspendue dans le cas d’Israël, alors même que ces lois n’autorisent pas de telles exceptions. Ce n’est qu’en mai 2024 que Biden a suspendu la livraison de certaines armes, en réaction au lancement par Israël de sa campagne contre les forces du Hamas dans la ville de Rafah, malgré les appels américains à reporter cette opération jusqu’à l’évacuation en toute sécurité de la population civile. L’armée israélienne a finalement modifié son plan pour Rafah, mais dans le contexte global de la guerre, la pression exercée par l’administration était insuffisante et trop tardive.

Une dynamique légèrement plus positive s’est instaurée concernant l’aide humanitaire. Dans un premier temps, Israël a imposé un blocus total de Gaza, contre la volonté des États-Unis. Bien que l’administration Biden soit parvenue à convaincre le gouvernement Netanyahu de revenir sur sa décision, les restrictions israéliennes ont limité le nombre de camions d’aide entrant quotidiennement à Gaza à une fraction de ce qui était nécessaire pour satisfaire les besoins fondamentaux. Il est pourtant fort probable qu’aucune aide n’aurait pu parvenir au territoire sans les efforts constants des États-Unis. Sur ce point précis, l’administration Biden a parfois usé de son influence. À deux reprises en 2024 – lors d’un appel téléphonique en avril entre Biden et Netanyahu, et dans une lettre en septembre des secrétaires d’État et de la Défense américains à leurs homologues israéliens – l’administration a menacé de réduire le soutien militaire américain si Israël ne prenait pas de mesures concrètes pour améliorer l’aide humanitaire. À chaque fois, Israël s’est globalement conformé à ces exigences, bien que de manière transitoire.

La pression américaine a été efficace, mais non durable. L’administration a choisi de ne pas utiliser d’autres outils à sa disposition, comme l’invocation de l’article 620I de la loi sur l’assistance étrangère, qui interdit toute aide militaire à un pays bloquant l’aide humanitaire américaine. En vertu de cette disposition, les responsables américains auraient pu soit déclarer Israël en violation et lever la suspension de l’aide, ce qui équivalait à une censure publique, soit laisser l’interdiction entrer en vigueur et cesser de fournir des armes. Ces deux options auraient pu inciter Israël à autoriser l’acheminement d’une aide plus importante à Gaza. De même, en partie pour éviter le déclenchement de l’article 620I, l’administration Biden a publié en février 2024 un mémorandum sur la sécurité nationale établissant des normes humanitaires et de droits de l’homme plus strictes pour les pays bénéficiant de l’aide militaire américaine. Son rapport sur le respect de ces normes par Israël, publié en mai de la même année, a jugé « crédibles et fiables » les assurances données par Israël quant à sa facilitation de l’entrée de l’aide à Gaza et à son respect du droit international – une conclusion qui n’a convaincu que peu d’observateurs attentifs du conflit.

L’administration Biden a mieux réussi à empêcher l’extension du conflit à Gaza. L’Iran, le Liban, la Syrie et le Yémen ont tous été impliqués d’une manière ou d’une autre, mais les violences n’ont pas dégénéré en une guerre prolongée sur plusieurs fronts. L’administration a pu mobiliser une coalition multinationale de défense qui a largement neutralisé les attaques iraniennes contre Israël en avril et octobre 2024, empêchant ainsi toute nouvelle escalade. En indiquant clairement à Israël, par la suite, que les États-Unis ne participeraient pas à des opérations offensives, elle a limité la riposte israélienne et a gagné du temps pour la diplomatie. Cependant, Biden a eu du mal à contenir les opérations israéliennes susceptibles de dégénérer en conflit régional. Ce sont les attaques israéliennes à Damas, d’une utilité douteuse, qui ont précipité (sans pour autant les justifier) ​​la première vague de frappes iraniennes contre Israël. Le plus souvent, Israël a bénéficié d’une grande liberté d’action, et la protection militaire américaine efficace contre les attaques iraniennes a peut-être renforcé la confiance d’Israël, l’incitant à lancer des opérations plus risquées les mois suivants.

Depuis son retour au pouvoir, le président Donald Trump a adopté une approche fluctuante vis-à-vis d’Israël, oscillant entre traitement de faveur, pressions réelles et stratégie plus pragmatique. Trump et ses conseillers ont pourtant pris un départ prometteur, contribuant à faire pression sur Netanyahu pour qu’il accepte la proposition de cessez-le-feu de l’administration Biden pour janvier 2025. Mais la nouvelle administration a ensuite passé les mois suivants à déléguer de facto la politique américaine à Israël. Après l’entrée en vigueur du cessez-le-feu en janvier, les conseillers de Trump n’ont fait aucun effort pour persuader Netanyahu de participer à des négociations visant à prolonger la trêve au-delà de la première phase. Et lorsque le Premier ministre israélien a décidé unilatéralement de rompre le cessez-le-feu en mars par une série de frappes aériennes, Trump a approuvé ces attaques. Au lieu d’inciter Israël à optimiser l’acheminement de l’aide, l’administration américaine est restée silencieuse face au blocus total et désastreux imposé par Israël à Gaza pendant plus de deux mois, une mesure qui a finalement plongé une partie du territoire dans la famine. Lorsqu’Israël a levé le blocus en mai, après des objections tardives des États-Unis, l’administration Trump l’a aidé à mettre en place un nouveau mécanisme de distribution de l’aide pour remplacer le système bien établi dirigé par l’ONU. Le nouveau système – que même Netanyahu a dû admettre « ne pas fonctionner » lors d’une interview accordée à Fox News en septembre – a contraint de nombreux Palestiniens affamés à parcourir de longues distances pour atteindre l’un des quatre seuls points de distribution alimentaire. Plus d’un millier de Palestiniens en quête d’aide ont été tués.

La plus grande latitude accordée à Israël par l’administration Trump a également encouragé son aventurisme régional. Les opérations israéliennes au Liban et en Syrie, tout au long du printemps et de l’été, n’ont suscité que de timides protestations de la part de la Maison Blanche. Lorsque Israël a lancé une guerre contre l’Iran en juin, Trump a d’abord pris ses distances avec Israël, avant de vanter ses performances une fois les frappes jugées efficaces. Très vite, Trump a ordonné des frappes américaines sur des sites nucléaires iraniens – ce qui, sans aucun doute, correspondait aux espoirs de Netanyahu depuis le début.

Ce n’est que fin septembre, après près de 20 000 morts palestiniens supplémentaires depuis la rupture du cessez-le-feu de janvier 2025, selon les estimations de l’ONU, que Trump a pris les choses en main et a plaidé pour un nouveau cessez-le-feu. Illustrant clairement les risques moraux liés à cette relation privilégiée, le revirement américain a été déclenché par la tentative d’assassinat, menée par Israël ce même mois, de dirigeants du Hamas au Qatar, partenaire des États-Unis et pays abritant la plus grande base militaire américaine du Moyen-Orient. L’incapacité des États-Unis à protéger un partenaire contre un pays bénéficiant de milliards de dollars d’aide américaine menaçait de discréditer totalement leur crédibilité.

En réponse, l’administration Trump, de concert avec des pays arabes et musulmans clés, a exercé une pression intense sur Israël et le Hamas pour mettre fin aux combats. L’équipe du président a conditionné une rencontre prévue dans le Bureau ovale à l’acceptation par Netanyahu du « plan de paix » de Trump. Ce dernier ne lui a laissé aucune porte de sortie. Il n’a tenu une conférence de presse avec Netanyahu qu’après l’avoir pratiquement contraint à appeler le Premier ministre qatari pour présenter ses excuses et accepter de signer publiquement la proposition de cessez-le-feu. « Netanyahu doit l’accepter », a déclaré Trump à un journaliste israélien. « Il n’a pas le choix. »

Le cessez-le-feu entré en vigueur le 10 octobre était toujours respecté en novembre 2025 et a permis de réaliser des progrès importants vers la paix, malgré les violations répétées commises par Israël et le Hamas. Pour y parvenir, il a fallu déroger aux règles de cette relation exceptionnelle : Trump a non seulement publiquement fustigé le gouvernement israélien pour l’attaque au Qatar, mais a également menacé de discréditer Netanyahu s’il n’acceptait pas le plan américain. Il serait toutefois prématuré d’interpréter cet épisode comme un signe de normalisation des relations américano-israéliennes. Le risque est grand que les prochaines étapes, plus délicates, nécessaires à la fin de la guerre ne soient pas entreprises si Trump se désintéresse du dossier et, comme c’est souvent le cas aux États-Unis, recommence à soutenir Netanyahu.

Résultats peu exceptionnels

Le soutien américain à Israël a été préjudiciable à tous. Cela est particulièrement vrai pour la société palestinienne de Gaza, ravagée par deux années de guerre. Lors de l’entrée en vigueur du cessez-le-feu d’octobre, selon le Comité international de secours, au moins 90 % de la population était déplacée à l’intérieur du pays. Des experts de l’ONU ont déclaré que plus de 600 000 Palestiniens, dont 132 000 enfants, étaient confrontés à la famine ou à la malnutrition. Par ailleurs, 78 % des bâtiments de Gaza étaient endommagés ou détruits. Bien que la menace d’une nouvelle attaque du Hamas du type de celle du 7 octobre ait été écartée pour le moment, la défaite durable de l’organisation, un résultat que beaucoup à Gaza souhaiteraient, exige une solution politique permettant aux Palestiniens – sans le Hamas – de se gouverner eux-mêmes dans un État indépendant. Or, ni le gouvernement israélien ni le Hamas ne semblent disposés à mettre en œuvre cette solution.

Que ce soit un mal pour un bien, Israël a souffert ou souffrira de cette relation exceptionnelle, est moins évident mais non moins vrai. L’affaiblissement des capacités du Hamas et du Hezbollah par Israël, conjugué aux coups durs portés par Israël et les États-Unis aux programmes nucléaire et balistique iraniens, renforce la sécurité d’Israël à court terme. Cependant, ces succès doivent être mis en balance avec les coûts engendrés par cette situation.

L’isolement international d’Israël, conséquence de la guerre à Gaza, représente un danger clair et immédiat pour le pays. Les dirigeants des Pays-Bas, de l’Espagne et de la Suisse ont déclaré publiquement qu’ils arrêteraient Netanyahu s’il mettait les pieds sur leur territoire. L’Allemagne et le Royaume-Uni, qui ont armé Israël pendant des décennies, restreignent leurs ventes d’armes. L’évolution de l’opinion publique aux États-Unis est particulièrement alarmante pour Israël. Selon un sondage New York Times /Université de Sienne réalisé en septembre, plus de la moitié des Américains – et sept sur dix âgés de moins de 30 ans – s’opposent à tout soutien économique et militaire supplémentaire à Israël. Deux Américains sur cinq, et deux tiers des moins de 30 ans, pensent qu’Israël tue intentionnellement des civils palestiniens. Par ailleurs, les Américains de moins de 45 ans sont deux fois plus susceptibles de sympathiser principalement avec les Palestiniens qu’avec Israël. Bien que ces changements d’opinion publique ne se soient pas encore traduits par des changements de politique, Israël ne peut s’attendre à ce que ce fossé persiste indéfiniment.

Les succès militaires d’Israël contre ses adversaires régionaux pourraient, de surcroît, s’avérer éphémères. L’intérêt de l’Iran pour le développement de l’arme nucléaire s’est sans doute accru à mesure que sa dissuasion conventionnelle et son sentiment de sécurité s’affaiblissent. Si l’Iran venait à se doter d’une bombe nucléaire rudimentaire – ou même à se rapprocher à nouveau du statut de puissance nucléaire, cette fois sans aucun mécanisme de contrôle –, il serait impossible de qualifier la guerre de juin de succès. De même, en l’absence d’une gouvernance palestinienne crédible et efficace à Gaza, Israël pourrait être contraint de choisir entre une occupation coûteuse et un État failli à sa frontière. Le déclin du Hezbollah au Liban a jusqu’à présent joué en faveur d’Israël, mais il serait prématuré d’exclure une issue bien moins favorable.

Même dans les scénarios les plus optimistes, la supériorité militaire régionale d’Israël masque d’autres dangers. La volonté persistante de Netanyahu de réformer le système judiciaire israélien, ce qui, dans les faits, réduirait le contrôle des tribunaux sur son gouvernement, menace la démocratie israélienne. Les changements démographiques en Israël, notamment la croissance relative de la population ultra-orthodoxe, entraînent une baisse de son taux de participation à l’économie et aux forces armées. L’engagement en faveur d’une expansion effrénée des colonies en Cisjordanie, partagé par l’ensemble de l’échiquier politique israélien, conjugué à l’impunité dont jouissent les auteurs de violences commises par les colons, pourrait déclencher une nouvelle Intifada et rendre la création d’un État palestinien pratiquement impossible. Par ailleurs, la guerre à Gaza a fortement freiné toute normalisation des relations avec les pays arabes et à majorité musulmane du Moyen-Orient et d’ailleurs. Dans chacun de ces cas, le soutien inconditionnel des États-Unis depuis le 7 octobre a permis à Netanyahu de mener des politiques qui ignorent ou aggravent les problèmes existants. Ces évolutions menacent l’avenir d’un Israël sûr, juif et démocratique – l’objectif affiché de la politique américaine et l’espoir de la plupart des Israéliens.

Le maintien de cette relation exceptionnelle a également engendré des coûts considérables pour les États-Unis. Non seulement la politique américaine compromet les objectifs des États-Unis vis-à-vis d’Israël, mais cette relation, sous sa forme actuelle, a aussi nui à des intérêts américains totalement étrangers au Moyen-Orient. Le prestige international de Washington a chuté ces deux dernières années, une situation que les adversaires des États-Unis se sont empressés d’exploiter : la Chine pour renforcer son image d’acteur international prétendument responsable, la Russie pour détourner l’attention de ses crimes en Ukraine. Le soutien inconditionnel des États-Unis à Israël a également entraîné des coûts d’opportunité : chaque groupe aéronaval américain déployé pour protéger Israël des conséquences d’actions permises par les États-Unis est un groupe de moins disponible pour des missions en Asie-Pacifique. Enfin, bien qu’elles n’en soient pas les principaux moteurs, la relation exceptionnelle avec Israël et la complicité perçue des États-Unis dans la guerre menée par Israël à Gaza ont exacerbé les tensions et alimenté l’antisémitisme et l’islamophobie aux États-Unis.

Retour à la normale

Le maintien d’une déférence américaine constante envers le gouvernement israélien, son soutien politique et militaire inconditionnel et son refus de toute confrontation publique ne feront qu’alimenter les pires dérives des dirigeants israéliens, mettant en péril la sécurité et la stabilité d’Israël, aggravant les souffrances des Palestiniens et compromettant les intérêts américains à l’échelle mondiale. La protection des intérêts israéliens, palestiniens et américains exige donc de mettre fin à cette relation d’exception. Washington doit normaliser sa politique envers Israël, en la rendant conforme aux lois, règles et attentes qui régissent les relations extérieures américaines partout ailleurs. Dans une relation plus normale, les États-Unis auraient la latitude d’ajuster leur politique afin de trouver un juste équilibre entre le noble objectif de protéger Israël et le risque de le conforter dans son développement. Et dans la mesure où le soutien américain à Israël ressemblera à celui apporté aux autres alliés, il sera plus aisé pour les décideurs politiques de justifier cette relation auprès de l’opinion publique américaine.

Toutes les relations diplomatiques américaines ne se valent pas ; les États-Unis et Israël disposent d’une grande marge de manœuvre pour définir le degré d’intimité de leurs relations. Normaliser ces relations pourrait donc séduire aussi bien les partisans que les farouches opposants à des liens étroits – une réalité susceptible de faire progresser ce modèle, mais aussi de le compromettre. Les plus fervents défenseurs d’Israël aux États-Unis pourraient caricaturer la fin du traitement exceptionnel en la présentant comme un abandon d’Israël par les États-Unis et une récompense pour les auteurs des attentats du 7 octobre. Ses critiques les plus virulents, quant à eux, pourraient arguer qu’une relation plus « normale » serait bien trop généreuse envers un pays qui viole ouvertement le droit international, notamment par des actes que de nombreux juristes qualifient de génocide.

Si l’hypothèse selon laquelle la relation actuelle est intenable est fondée, la solution la plus responsable consiste à gérer cette transition avec prudence et méthode. L’alternative, une rupture provoquée par le déclin continu du soutien de l’opinion publique américaine à Israël ou par une action israélienne précipitée, telle que l’annexion de la Cisjordanie, risque fort d’entraîner des conséquences extrêmes. En prenant des mesures délibérées en faveur de la normalisation, les États-Unis pourraient fixer des conditions limitant la portée de cet ajustement, par exemple en demandant à Israël de transférer aux Palestiniens une plus grande partie des responsabilités gouvernementales en Cisjordanie et de poursuivre les colons extrémistes auteurs d’actes de violence, comme condition préalable à l’établissement d’une relation bilatérale normale qui conserve le statut de relation « spéciale ». C’est là tout l’enjeu de la normalisation : donner au gouvernement américain un pouvoir de négociation plus efficace.

À tout le moins, les États-Unis doivent modifier en profondeur leur manière de gérer cette relation. Il est primordial de parvenir à un accord sur les buts et objectifs communs et divergents, sur ce que chaque pays est prêt à faire pour soutenir les intérêts de l’autre, et sur les actions susceptibles de compromettre ce soutien – afin de définir clairement les attentes et les limites. Les États-Unis devraient, par exemple, réaffirmer leur ferme soutien à l’autodétermination du peuple juif, tout en traçant une ligne claire et en soulignant que le droit des Israéliens à l’autodétermination ne saurait empêcher les Palestiniens d’exercer le même droit. De même, les États-Unis devraient maintenir leur engagement indéfectible envers la sécurité d’Israël, tout en insistant sur le fait que cet engagement ne saurait justifier le maintien du contrôle permanent d’Israël sur la Cisjordanie ou Gaza.

Ensuite, les États-Unis devraient appliquer à Israël les lois, réglementations et normes américaines et internationales de la même manière qu’à tout autre pays. Il s’agit notamment des lois Leahy relatives aux violations flagrantes des droits de l’homme, de la loi sur l’assistance étrangère et du droit des conflits armés, qui exige des belligérants qu’ils fassent la distinction entre combattants et civils dans toutes les opérations militaires. Par exemple, une unité de l’armée israélienne qui commet des exactions contre des Palestiniens doit être tenue pour responsable par le système judiciaire israélien ; tant que cette sanction n’est pas appliquée, l’unité ne devrait pas recevoir d’aide américaine. C’est la pratique courante des États-Unis dans leurs relations avec les autres pays, y compris ceux avec lesquels ils ont conclu un traité de défense mutuelle. L’impunité ne fait qu’encourager de nouvelles violations, même entre alliés.

La conditionnalité doit également devenir une caractéristique de la relation américano-israélienne. Subordonner l’aide ou la politique à l’alignement d’un autre pays sur les objectifs américains n’est pas toujours efficace, mais peut l’être. Tenter de contraindre un partenaire ne devrait pas non plus être le premier réflexe des responsables américains, mais cela devrait être une option si les autres approches échouent. Même les alliés les plus proches ne sont pas toujours sensibles aux appels à l’amitié, à la camaraderie ou au soutien passé. Dans ce cas, conditionner diverses formes d’aide américaine peut imposer, ou menacer d’imposer, un coût tangible à ceux qui agissent contre les intérêts américains, augmentant ainsi la probabilité qu’ils changent de cap, ou du moins que Washington prenne ses distances avec leur conduite s’ils persistent.

Les États-Unis disposent de plusieurs moyens pour imposer des conditions à Israël. L’expiration, en 2028, du mémorandum d’entente américano-israélien de 2016 sur l’assistance sécuritaire, par exemple, serait l’occasion idéale de réévaluer l’utilisation des fonds publics américains au profit d’un pays riche qui se retrouve désormais en concurrence avec les fabricants d’armes américains sur le marché international. L’administration Trump pourrait, à tout le moins, obtenir des engagements politiques en échange d’un nouvel accord. Washington pourrait également conditionner son vote au Conseil de sécurité de l’ONU à certaines actions israéliennes. Ou encore, comme elle l’a déjà fait par le passé, les États-Unis pourraient suspendre leur aide à Israël en fonction de l’ampleur du désaccord politique – par exemple, en réduisant l’aide du montant dépensé par Israël pour les colonies.

Enfin, Washington doit exiger que les deux camps s’abstiennent de toute ingérence dans les affaires électorales et politiques de l’autre. Netanyahu s’est immiscé à plusieurs reprises dans la politique intérieure américaine pour faire avancer son programme ; par exemple, en apportant un soutien quasi unanime au candidat républicain Mitt Romney à la présidence en 2012 et en prenant la parole devant le Congrès réuni en session conjointe en 2015, à l’invitation de membres républicains, pour dénigrer l’accord sur le nucléaire iranien. Les administrations américaines se sont également immiscées dans la politique israélienne, mais moins fréquemment ; l’exemple le plus notable est la tentative de l’administration Clinton de soutenir Shimon Peres, adversaire de Netanyahu au poste de Premier ministre, lors des élections de 1996, en l’invitant à la Maison Blanche peu avant le scrutin.

Le problème n’est pas qu’un gouvernement exprime son opinion sur les actions d’un autre ou rencontre des responsables politiques de l’opposition ; il le fait dans le but de renforcer un parti en particulier. Aucune administration américaine ne tolérerait de la part d’un autre partenaire une ingérence aussi manifeste que celle à laquelle Israël s’est livré. Une telle action est incompatible avec l’esprit de coopération qui devrait prévaloir entre alliés. Et dans le cas américano-israélien, elle a nui aux deux pays. Le favoritisme affiché de Netanyahou envers les Républicains lui a non seulement permis de saper des politiques soutenues par une majorité d’Américains, mais a également contribué au déclin du soutien à Israël parmi les Démocrates. Une relation diplomatique normale ne peut se construire lorsqu’un pays se comporte comme un acteur politique partisan.

Marcher la promenade

La normalisation des relations américano-israéliennes ne devrait pas perturber la précieuse coopération entre les deux pays dans les domaines du renseignement, de la technologie et du commerce, ni exonérer les responsables politiques palestiniens de leur responsabilité de réformer l’Autorité palestinienne, ni le Hamas de sa responsabilité dans les crimes horribles du 7 octobre qui ont déclenché la guerre à Gaza. Elle ouvrirait toutefois la voie à de meilleurs résultats politiques.

D’une part, les États-Unis seraient mieux placés pour empêcher Israël d’annexer la Cisjordanie, une action contraire à leurs intérêts et aux droits des Palestiniens. Un dialogue préalable serait nécessaire pour clarifier la définition américaine de l’annexion et déterminer la réaction de Washington si Israël persistait dans cette voie. Un accord tacite sur la volonté de Washington d’envisager sérieusement des mesures plus fermes – telles que la condamnation publique ou des réductions de l’aide militaire à Israël – pourrait dissuader toute annexion. Dans l’intervalle, le gel de l’aide militaire aux unités israéliennes participant à la construction de colonies en Cisjordanie témoignerait de l’engagement des États-Unis à respecter le droit international, qui interdit à un État d’installer sa population civile sur un territoire qu’il occupe. Toutes choses égales par ailleurs, Israël devrait supporter des coûts plus élevés pour annexer la Cisjordanie si ses relations avec les États-Unis étaient plus normales, ce qui réduirait la probabilité qu’il franchisse le pas.

Une relation américano-israélienne normale permettrait également un effort conjoint plus durable pour empêcher l’Iran d’acquérir l’arme nucléaire. La reprise des négociations nucléaires avec l’Iran serait envisageable si Washington obtenait l’accord d’Israël de s’abstenir de certaines actions militaires, en promettant de riposter militairement aux côtés d’Israël si l’Iran franchissait un seuil convenu. La conditionnalité pourrait jouer un rôle constructif dans cette politique : Washington pourrait suspendre ses ventes d’armes en cas de frappe israélienne sans son approbation, ou promettre une aide supplémentaire à Israël en matière de défense antimissile si l’Iran reconstituait son programme nucléaire ou balistique. Il serait peut-être même plus aisé de rallier un soutien bipartisan à une action offensive contre l’Iran si Israël s’abstenait d’intervenir dans les débats politiques américains sur le sujet.

Des décennies de soutien inconditionnel des États-Unis à Israël ont, au lieu de favoriser, la paix et la stabilité au Moyen-Orient. Les Palestiniens ont été les principales victimes de ces échecs, mais les États-Unis et Israël en ont également payé le prix. Et tant que le problème fondamental de leurs relations bilatérales ne sera pas résolu, ce prix ne fera que s’alourdir. Les États-Unis et Israël devront s’adapter pour que leur relation survive, en passant d’une coopération exceptionnelle mais autodestructrice à une relation plus normale, susceptible de constituer le socle d’une alliance.

Tant que Trump occupera le Bureau ovale et que Netanyahu et sa coalition extrémiste dicteront les relations israélo-américaines, il est peu probable que Washington s’engage pleinement dans une nouvelle approche cohérente et institutionnalisée. Pourtant, il n’est pas trop tôt pour commencer à analyser les erreurs commises et à réfléchir aux solutions à apporter. Si la prochaine occasion de redéfinir les relations américano-israéliennes, de plus en plus fragilisées, est manquée, ce sera au détriment des Américains, des Israéliens et des Palestiniens.

Andrew P. Miller est chercheur principal en sécurité nationale et politique internationale au Center for American Progress. Il a été sous-secrétaire d’État adjoint aux affaires israélo-palestiniennes sous l’administration Biden et directeur des questions militaires relatives à l’Égypte et à Israël au Conseil de sécurité nationale sous l’administration Obama.