Semaine après semaine, des milliers de personnes manifestent en Israël contre l’affaiblissement prévu de la justice. Dans un entretien, Yaniv Roznai, expert en droit constitutionnel, explique les enjeux de cette réforme controversée.

Jonas Roth

Actuellement, on entend régulièrement dire que le projet de réforme de la justice du gouvernement Netanyahu conduirait à la « fin de la démocratie israélienne ». Êtes-vous d’accord avec cela, Monsieur Roznai ?

C’est un euphémisme de dire que ce paquet législatif est une réforme. Il revient à un changement radical de paradigme et doterait l’exécutif d’un pouvoir absolu. Notre système est déjà très faible. Il y a beaucoup moins de mécanismes de contrôle que dans d’autres pays. Israël n’a pas de constitution, pas de droits fondamentaux ancrés, pas de deux chambres au Parlement, pas de système fédéral. Seuls la justice et les conseillers juridiques du gouvernement exercent un contrôle sur le pouvoir politique. C’est pourquoi je crains pour le caractère démocratique d’Israël.

Mais Israël dispose de ce que l’on appelle les « Basic Laws » – des lois fondamentales dans lesquelles sont par exemple inscrits les droits des minorités.

En Israël, les lois fondamentales peuvent être adoptées à la majorité simple. La réforme empêcherait la Cour suprême d’examiner les lois fondamentales et leur modification. Le Parlement pourrait qualifier toute loi de loi fondamentale afin de la soustraire à l’examen judiciaire. Même les lois régulières ne pourraient être annulées que si les 15 juges sont présents et que 12 d’entre eux donnent leur accord. A cela s’ajouterait la disposition « override », une clause de survote inspirée du modèle canadien : selon cette disposition, même si le tribunal déclarait une loi invalide, la Knesset pourrait tout de même l’adopter à la majorité simple de 61 voix. Or, dans notre système, chaque coalition dispose de 61 voix. La réforme signifiait la destruction de tout contrôle judiciaire efficace.

D’autres changements sont-ils prévus ?

Oui. Un deuxième élément est l’accaparement de la magistrature. Aujourd’hui, les juges sont nommés par un comité composé de juges, de politiciens et de membres du barreau. Tant les juges que les politiciens ont un droit de veto. Un compromis est donc nécessaire dans tous les cas. Désormais, seul le gouvernement pourrait nommer des juges à la Cour suprême et à tous les autres tribunaux.
Les partisans de la réforme affirment que la démocratie est au contraire renforcée, car la volonté des électeurs se reflète désormais également dans la Cour suprême. Aujourd’hui, la Cour est clairement à gauche, ce qui ne correspond pas au paysage politique.

Cette réforme renforcera la démocratie israélienne, tout comme fumer des cigarettes améliore la santé. C’est de la foutaise. Aujourd’hui déjà, l’électorat a une influence indirecte sur la nomination des juges, car les hommes politiques ont un droit de veto au sein de la commission. Mais il faut trouver un compromis.

Parlons des mécanismes de contrôle. En Suisse par exemple, le Parlement veille à ce que le gouvernement n’abuse pas de son pouvoir. Qu’en est-il en Israël ?

En Israël, le parlement est extrêmement faible. La Knesset est en grande partie maintenue sur les rails par le gouvernement grâce à la discipline de la coalition. Avec seulement 120 membres de la Knesset, nous avons en outre un parlement très petit. Si l’on en déduit les quelque 35 ministres et vice-ministres, ainsi que le président de la Knesset, ses adjoints et les présidents des commissions, il reste environ 70 parlementaires qui peuvent s’occuper de la législation et du contrôle du gouvernement.

Au Royaume-Uni également, la Cour suprême n’a pas le droit d’annuler les lois. Là aussi, il n’y a pas de constitution.

La comparaison avec le Royaume-Uni est erronée. Premièrement, malgré le Brexit, le pays est soumis à la Cour européenne des droits de l’homme. Si mes droits en tant que Britannique sont violés, je peux porter plainte contre le gouvernement à Strasbourg. Deuxièmement : oui, la Cour suprême britannique ne peut pas déclarer les lois nulles, mais seulement incompatibles. Mais le Parlement se conforme à cette décision dans la grande majorité des cas. Troisièmement, au Royaume-Uni, le Parlement a deux chambres, ce qui assure un équilibre. Ce que fait en revanche le gouvernement israélien, c’est du cherry picking.

Qu’est-ce que vous voulez dire ?

Le gouvernement dit : nous adoptons du Canada la clause de survote, du Royaume-Uni le système de conseil juridique, des États-Unis la nomination des juges – parfait ! Mais le gouvernement ne choisit que les mécanismes qui lui donnent du pouvoir et laisse de côté ceux qui limitent son pouvoir. La réforme aboutit à un « Etat Frankenstein » : c’est un monstre, mais pas une démocratie libérale qui fonctionne.

Mais le système judiciaire actuel en Israël a effectivement besoin d’être réformé.

Bien sûr, le système a ses défauts. Je pense à beaucoup de choses qui pourraient être réformées et améliorées. Il est surtout choquant que de nombreuses affaires traînent pendant des années. Nous avons besoin de plus de juges et nous devons rendre le système plus efficace. Mais je ne pense pas qu’il y ait de problème de gouvernance. Depuis 1992, la Knesset a adopté 4000 lois, dont 22 ont été invalidées par le tribunal. Ce n’est pas la Cour qui intéresse le gouvernement, mais le fait de pouvoir gouverner sans contrôle.

Et qu’en est-il du contrôle de proportionnalité ? Grâce à cet instrument, le tribunal peut renverser des décisions du gouvernement qu’il estime « non raisonnables ». C’est tout à fait arbitraire.

Bien sûr, cela sape la possibilité du gouvernement de faire ce qu’il veut. L’aspect positif, c’est que le gouvernement et les autorités sont contraints de prendre en compte tous les aspects dans leurs décisions et de leur donner le poids qui convient. Toutefois, le tribunal n’a pratiquement jamais annulé les décisions du gouvernement sur la seule base de la proportionnalité.

D’aucuns critiquent également le fait qu’à l’heure actuelle, tout citoyen peut s’adresser à la Cour pour n’importe quelle affaire, même s’il n’est pas directement concerné. Ce n’est guère praticable.

Il est vrai que toute personne ayant un problème avec quelque chose peut saisir le tribunal. Mais si le problème n’est pas grave ou s’il n’y a pas de base juridique à la plainte, le tribunal la rejettera et laissera le plaignant supporter les frais du procès. En revanche, s’il y a une violation du droit, le tribunal interviendra. C’est ce que nous voulons.

Le rôle de la procureure générale est également controversé – toute directive qu’elle émet est contraignante pour le gouvernement. Récemment, elle a interdit à Netanyahu de s’exprimer sur la réforme de la justice, car un procès pour corruption est en cours contre lui. Un Premier ministre qui n’a pas le droit de s’exprimer sur les projets de loi du gouvernement – c’est tout de même absurde.

C’est bizarre, je suis d’accord. Mais si Netanyahu peut, grâce à la réforme, influencer la nomination des juges qui traitent actuellement le procès contre lui et un éventuel procès en appel, alors c’est une situation très inquiétante.

La réforme est-elle directement liée au procès pour corruption ? Ou est-elle plutôt née de la méfiance générale de la droite israélienne à l’égard du tribunal ?

Je pense que le problème est plus profond. Netanyahu sait en fait à quel point un tribunal indépendant est important pour Israël. Jusqu’à présent, il a donc bloqué la plupart des projets de modification du système judiciaire. Il ne le fait plus aujourd’hui. Mais ce sont surtout ses partenaires de coalition de droite et le ministre de la Justice Yariv Levin qui prennent les devants.

Même Moshe Koppel du Forum Kohelet (droite libertaire), considéré comme l’un des « architectes » de la réforme de la justice, plaide désormais pour des ajustements afin de trouver une solution équitable. Pourquoi la coalition est-elle malgré tout aussi inflexible ?

Je ne sais pas. Je suis d’accord avec Koppel pour dire que certains ajustements sont possibles et peut-être même nécessaires, et qu’une réforme équilibrée serait à portée de main. Mais je ne sais pas si la coalition le veut aussi. Soit leur stratégie consiste à proposer les réformes les plus larges possibles pour se contenter ensuite de 50 ou 60% d’entre elles. Ou bien cette coalition est vraiment convaincue : nous représentons le peuple, nous pouvons donc faire ce que nous voulons.

Qui serait le plus touché par les effets de la réforme ?

Si nous regardons les exigences politiques des partis de la coalition droite-religieuse, il est à craindre que les droits des femmes et de la communauté LGBT, par exemple, soient fortement réduits, mais aussi ceux de l’ensemble de la population laïque et arabe et des Palestiniens.

La Cour suprême pourrait-elle renverser la réforme si elle était adoptée ?

La réforme elle-même stipule qu’aucun tribunal ne peut examiner cette législation. Mais je pense que la Cour pourrait tout de même rejeter la réforme au motif qu’elle porte atteinte au caractère démocratique de l’État.

Cela conduirait à une crise constitutionnelle.

Exactement. Car le gouvernement ne reconnaîtrait peut-être pas cette décision. Et alors, Dieu nous en préserve.

Il est encore possible de forger des compromis. Qu’est-ce qui est essentiel à vos yeux pour une solution équilibrée ?

Je pense que la réforme doit régler une fois pour toutes la manière dont la Knesset peut modifier nos lois fondamentales. Elle doit enfin inclure des droits fondamentaux immuables, comme le font toutes les autres démocraties. Ce n’est qu’alors que nous pourrons discuter des mécanismes de contrôle judiciaire.

Yaniv Roznai
Ce spécialiste du droit constitutionnel est professeur associé et vice-doyen de la Harry Radzyner Law School de l’université Reichman à Herzliya, près de Tel Aviv. Ses recherches portent sur le droit constitutionnel comparé, la théorie constitutionnelle et le droit international.

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