Par Federica Mogherini* et Sahil V. Shah**

Téhéran a besoin d’incitations positives, pas seulement de pressions.

Malgré des négociations nocturnes frénétiques, les pourparlers de paix entre l’Iran et les États-Unis ont échoué. Les deux camps avaient de nombreux différends à régler, et il était donc prévisible qu’il leur serait difficile de parvenir à un accord définitif sur leur conflit. Mais un point, plus que tout autre, semble être à l’origine de cet échec : le programme nucléaire iranien. « La réunion s’est bien déroulée, la plupart des points ont été acceptés », a écrit le président américain Donald Trump sur les réseaux sociaux. « Mais le seul point qui comptait vraiment, le NUCLÉAIRE, n’a pas été atteint. »

Il n’est pas surprenant que la question nucléaire soit au cœur des préoccupations de Trump, ni que ce soit la raison de l’échec des négociations. La gestion des ambitions nucléaires iraniennes constitue un défi majeur de la diplomatie internationale depuis des décennies. Or, durant ses deux mandats, les États-Unis ont tenté de contraindre l’Iran à renoncer totalement à son programme nucléaire par l’étranglement économique et l’action militaire. Et à chaque fois, ils ont échoué. « Nous veillerons à ce que l’Iran ne se dote pas de l’arme nucléaire », a déclaré Trump le 28 février, jour où Washington a commencé à bombarder Téhéran. Mais six semaines plus tard, le problème fondamental demeure. La guerre a certes infligé d’immenses dégâts à l’Iran, mais elle n’a pas effacé les connaissances nucléaires du pays ni sa capacité à long terme de reconstruire son programme.

Ce danger est aujourd’hui plus aigu sur le plan politique, même si les capacités techniques iraniennes à court terme ont été fortement compromises. La leçon que beaucoup à Téhéran pourraient tirer de la guerre n’est pas que la retenue garantit la sécurité, mais que la vulnérabilité invite à l’attaque. Cela ne signifie pas pour autant qu’une course rapide et clandestine vers l’arme nucléaire est probable ; toute tentative sérieuse de reconstituer une telle capacité prendrait du temps et serait facilement détectable. Cela signifie toutefois que l’argument en faveur du maintien de l’option d’une future dissuasion est probablement devenu plus convaincant.

Ces résultats confirment ce qui aurait dû être évident dès le départ : la diplomatie est le seul moyen viable de garantir le caractère pacifique du programme nucléaire iranien. Après tout, elle a déjà fait ses preuves. Pendant plus d’une décennie, les diplomates américains se sont joints à leurs homologues chinois, français, allemands, russes, britanniques et européens pour négocier un accord avec l’Iran sur son programme. Il en a résulté le Plan d’action global commun (JCPOA) de 2015, par lequel l’Iran a fixé des limites vérifiables à ce programme en échange de la levée des sanctions. L’une d’entre nous, Mme Mogherini, a dirigé les négociations et la mise en œuvre de cet accord ; l’autre, M. Shah, a consacré des années à l’élaboration du cadre politique qui l’entoure. Ce groupe d’États, aux profils variés, a négocié avec Téhéran non pas par confiance, ni par naïveté quant à la complexité du régime, ni parce qu’ils croyaient que la diplomatie seule pouvait résoudre tous leurs problèmes. Ils l’ont fait parce qu’ils comprenaient que l’alternative à la diplomatie, c’est le chaos et la destruction que nous observons aujourd’hui.

L’accord sur le nucléaire iranien (JCPOA), bien sûr, n’a pas duré. Moins de deux ans après son entrée en fonction, en 2018, Trump l’a dénoncé unilatéralement, malgré la certification par l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) du respect des engagements iraniens et le souhait de toutes les autres parties de le maintenir. Mais cet échec ne doit pas dissuader de tenter une nouvelle approche. Au contraire, il signifie que Washington doit aller plus loin cette fois-ci en créant des mécanismes qui rendent l’accord plus durable et, par conséquent, beaucoup plus difficile à déroger pour toute partie. Cette démarche risque de déplaire à ceux qui considèrent Téhéran comme fondamentalement indigne de confiance et espèrent le contraindre à capituler par la force. Mais cette guerre a prouvé que Washington ne peut pas forcer Téhéran à se soumettre. Pour empêcher le pays de se doter de l’arme nucléaire, les États-Unis doivent parvenir à un accord avec la République islamique. Et étant donné que l’Iran pourrait être plus que jamais incité à se doter d’une force de dissuasion, Washington doit s’assurer du succès du prochain accord.

Défilé d’échecs

La guerre américano-israélienne contre l’Iran était, dès le départ, illégale et irresponsable. Les responsables américains et israéliens affirmaient que bombarder la République islamique était indispensable pour l’empêcher de se doter de l’arme nucléaire. Or, rien ne prouvait que Téhéran représentait une menace nucléaire imminente ni que la diplomatie était inefficace. En réalité, des pourparlers étaient activement menés et plusieurs parties impliquées dans la médiation estimaient que les deux pays progressaient.

Même si Téhéran était sur le point de changer de cap et de militariser son arsenal nucléaire, la plupart des analystes sérieux estiment que des frappes militaires ne suffiraient guère à l’en empêcher, surtout à long terme. L’Iran est un pays de plus de 90 millions d’habitants, doté d’importantes capacités scientifiques et industrielles qui ont permis le développement de son programme nucléaire sophistiqué. Un tel savoir-faire ne peut être anéanti par les bombes. Une action militaire peut détruire des installations, mais celles-ci peuvent être reconstruites plus profondément sous terre avec une détermination accrue et un soutien politique intérieur plus important. Ce n’est pas un hasard si les analystes ont averti plusieurs administrations américaines que frapper Téhéran ne détruirait jamais complètement son programme nucléaire.

Au contraire, les analystes prédisaient qu’une guerre contre l’Iran renforcerait les éléments les plus conservateurs du pays, étendrait le conflit à toute la région et ferait exploser les prix mondiaux de l’énergie. Ces conclusions se sont avérées terriblement justes. Attaquée, Téhéran a immédiatement intensifié le conflit en tirant des missiles sur des pays arabes et en fermant le détroit d’Ormuz à la navigation. Les prix de l’énergie ont, par conséquent, flambé. Les frappes américaines et israéliennes ont tué l’ancien guide suprême iranien, Ali Khamenei , mais il a rapidement été remplacé par son fils Mojtaba. Le Corps des gardiens de la révolution islamique a perdu une grande partie de son infrastructure, mais son contrôle sur l’Iran s’est renforcé au fil des combats. La guerre n’a pas anéanti l’expertise nucléaire iranienne ni toutes ses capacités. Bien au contraire, elle a conforté certains conservateurs iraniens dans l’idée que seule la dissuasion nucléaire peut garantir la survie du régime. C’est précisément pourquoi un accord négocié, conclu rapidement, est plus important que jamais.

Les négociations, en revanche, ont prouvé leur capacité à influencer positivement le comportement iranien. L’accord de Vienne sur le nucléaire iranien (JCPOA) demeure le seul accord par lequel l’Iran a accepté de limiter ses stocks et capacités nucléaires, et fait donc référence. Cependant, pour réussir après cette guerre, les États-Unis et l’Iran devront aborder avec franchise les défaillances structurelles qui les ont conduits à cette situation. Le programme nucléaire iranien est complexe et très spécifique. Il repose sur les niveaux d’enrichissement, les performances des centrifugeuses et la gestion des stocks. Négocier des limites vérifiables pour un tel système exigeait des connaissances techniques exceptionnelles, dont disposaient les équipes de négociation multinationales du JCPOA. Les États-Unis, par exemple, ont chargé leurs laboratoires nationaux de réaliser des modélisations scientifiques afin de garantir que les limites d’enrichissement de l’Iran soient calibrées en fonction de délais précis et que leur respect soit vérifiable en temps réel grâce à des équipements de surveillance innovants.

Les délégations qui ont mené ces pourparlers comprenaient également le contexte politique iranien. Elles savaient, par exemple, que l’enrichissement d’uranium était devenu un enjeu d’identité scientifique nationale – et non un simple programme technique – et que tout accord exigeant son élimination totale serait rejeté, même par les gouvernements iraniens réformateurs. Elles savaient que les négociateurs iraniens évoluent dans un contexte de luttes intestines et que les compromis devraient refléter ce que chaque partie pouvait concéder sans perdre le soutien de l’opinion publique. Plus important encore, elles ont saisi la différence entre une position initiale et une offre finale – une distinction qui exige expérience et rigueur pour être perçue.

Dans les négociations qui ont précédé ce conflit, ce niveau de sagesse scientifique et diplomatique a fait défaut. L’équipe américaine était constituée autour de la proximité personnelle et politique avec Trump plutôt que d’une expertise technique, et les résultats en ont été le reflet. En l’absence de cette expertise, les conséquences sont prévisibles : les concessions sont perçues comme des provocations, le rythme diplomatique normal est interprété comme de la mauvaise foi, et les réalités techniques que tout spécialiste reconnaîtrait sont considérées comme suspectes ou incompréhensibles. Lors des pourparlers d’avant-guerre, par exemple, les négociateurs américains ont interprété le refus de l’Iran d’accepter une offre de combustible nucléaire fourni par les États-Unis comme la preuve que Téhéran n’était pas sérieux quant à un accord (d’après un article de la journaliste Laura Rozen). Or, tout négociateur familier avec l’histoire des relations américano-iraniennes aurait compris qu’il s’agissait d’une position pacifique et de longue date. De même, la proposition iranienne de suspendre l’enrichissement pendant plusieurs années et de renoncer à l’accumulation d’uranium enrichi – ce qui, si elle avait été respectée, aurait pu empêcher sa militarisation – a été jugée insuffisante. Il semble que les négociateurs américains aient mal interprété les caractéristiques fondamentales de l’infrastructure nucléaire iranienne, notamment des installations placées sous la surveillance de l’Agence internationale de l’énergie atomique depuis des années, ce qui a engendré des soupçons que ne partage pas la communauté de la non-prolifération. Pour éviter que cela ne se reproduise, les négociations futures doivent impérativement être menées par des experts à la hauteur des enjeux. Il n’y a pas de solution miracle.

Les négociations doivent également proposer des incitations et non se limiter à la pression. La coercition sans voie diplomatique crédible n’est pas un moyen de pression, mais une escalade. Les pays peuvent recourir à des sanctions économiques, des déploiements militaires et l’isolement diplomatique pour exercer une pression sur d’autres acteurs. Cependant, l’efficacité de ces mécanismes dépend en fin de compte de leur utilisation et des objectifs visés. Elle dépend également de la capacité des États à proposer simultanément des incitations positives et crédibles pour susciter des changements de comportement.

Lors des négociations du JCPOA, les partenaires de l’Iran lui ont proposé une voie structurée, débutant par un accord intérimaire menant à un accord plus global. Ces pays ont offert un allègement progressif des sanctions, l’accès aux avoirs gelés et la perspective d’une normalisation complète des relations économiques – chaque étape correspondant aux modalités de mise en œuvre par l’Iran. Mais dans la période précédant la guerre actuelle, les États-Unis se sont appuyés presque exclusivement sur la pression, formulant des exigences maximalistes et appliquant des mesures coercitives alors même que les deux parties échangeaient des propositions. Ils n’ont offert à Téhéran aucune vision crédible de l’avenir. Les Iraniens en ont donc conclu que Washington était un partenaire peu fiable. Selon Téhéran, les accords avec les États-Unis, y compris les traités ratifiés par le Sénat américain, sont facilement reniés. Il n’existe aucune garantie politique et juridique quant à la pérennité des engagements américains, et le dialogue n’offre aucune protection contre l’escalade. Dans ces conditions, la pression américaine à elle seule ne constitue pas un levier d’influence. Elle restreint le champ des discussions et accroît le risque de confrontation.

Parvenir à oui

On a longtemps considéré que le problème de la confiance dans les négociations avec l’Iran était unilatéral. Les capitales occidentales s’étaient habituées à faire de la fiabilité iranienne la variable centrale, la question autour de laquelle tout accord devait s’articuler. Mais cette vision n’est plus juste. Les États-Unis ont unilatéralement rejeté un accord que l’Iran respectait. Ils ont lancé non pas une, mais deux offensives militaires en pleines négociations. L’Iran a pris conscience de ces faits et s’en souviendra.

Malgré ce bilan, l’Iran est disposé à faire des concessions. Son pouvoir n’est pas monolithique et certains de ses principaux dirigeants comprennent que l’isolement économique et la guerre sont intenables. L’Iran ne renoncera pas à son programme nucléaire, mais la levée des sanctions et la fin du conflit qui ont ravagé son économie constituent également un intérêt fondamental. Téhéran est donc prêt à limiter les sanctions en échange de la fin du conflit.

Tout accord futur devra cependant responsabiliser les États-Unis. Cela signifie qu’il doit être conçu pour résister aux aléas politiques. L’effondrement du JCPOA après le retrait américain en 2018 a mis en lumière une vulnérabilité structurelle. L’Iran a accordé ses concessions les plus importantes en matière de non-prolifération dès le départ – réduction de sa capacité d’enrichissement, exportation de ses stocks, acceptation de vérifications intrusives – mais nombre de concessions de Washington sont intervenues ultérieurement. Ainsi, lorsque les États-Unis se sont retirés, l’Iran avait déjà rempli une grande partie de ses engagements, mais les retombées économiques positives ne s’étaient pas encore pleinement concrétisées. Pendant toute une année après le rétablissement des sanctions, l’Iran a continué de respecter les termes du JCPOA, espérant que d’autres parties seraient en mesure de combler le vide. Ces pays, y compris européens, se sont efforcés d’y parvenir, en élaborant divers instruments et en faisant preuve d’une grande ingéniosité. Mais leurs efforts n’ont pas donné de résultats suffisants. Téhéran a donc conclu que le respect des termes de l’accord ne garantissait pas sa continuité et que des changements politiques internes à Washington pouvaient remettre en cause les engagements négociés par de nombreux pays.

Un futur accord devra corriger ce déséquilibre dès sa conception, et non pas seulement au niveau de son calendrier. Les engagements économiques doivent être élaborés selon une architecture institutionnelle réfléchie et ne pas être laissés aux seules forces du marché. La levée des sanctions, en particulier, doit être considérée comme une action à mettre en œuvre activement, et non comme une simple autorisation. Les deux parties devraient également envisager la mise en place de garanties techniques , c’est-à-dire de projets collaboratifs créant des investissements matériels partagés pour la pérennité de l’accord. Il pourrait s’agir, par exemple, du développement conjoint des infrastructures dans le cadre de la reconstruction de l’Iran après la guerre, d’une coopération régionale sur le cycle du combustible nucléaire et de programmes de modernisation énergétique bénéfiques à toutes les parties, mais nécessitant une coopération soutenue pour leur maintien. De tels projets témoignent d’un engagement concret, créent des groupes d’intérêt nationaux soucieux de la survie de l’accord et, surtout, augmentent le coût du retrait pour toutes les parties, et pas seulement pour l’Iran. Par exemple, le JCPOA prévoyait une vaste coopération nucléaire civile avec des pays comme la Chine, la Russie et le Royaume-Uni en matière de modernisation des réacteurs – des travaux qui se sont poursuivis des années après le retrait des États-Unis précisément parce qu’ils avaient créé des investissements matériels et institutionnels partagés dont l’abandon aurait été coûteux. Les engagements économiques de tout futur accord doivent être élaborés selon la même architecture institutionnelle réfléchie et ne pas être laissés aux seules forces du marché.

La mise en place d’une infrastructure de ce type exigera des efforts concertés. Il faudra probablement plus de quelques jours, voire quelques semaines, pour en définir les grandes lignes. Mais c’est le seul moyen de convaincre les négociateurs iraniens que cette fois-ci sera différente.

Une seule issue

Pour parvenir à un accord, Washington doit conjuguer pression et incitations concrètes, notamment une vision clairement définie des bénéfices qu’un accord final apportera à l’Iran, aux États-Unis et au reste du monde. Le préambule du JCPOA envisageait une transformation des relations de l’Iran avec les autres pays, mais cette vision n’a jamais été pleinement mise en œuvre. Un futur accord doit aller plus loin et définir non seulement les contraintes nucléaires que l’Iran accepterait, mais aussi les relations politiques et économiques qu’il obtiendrait en retour. Il doit le faire en des termes suffisamment concrets pour obtenir le soutien de toutes les parties concernées.

Certes, la méfiance et les tensions internes à Washington comme à Téhéran ont rendu les compromis plus difficiles à obtenir. Les cadres institutionnels qui constituaient autrefois le fondement du dialogue multilatéral – tels que la résolution du Conseil de sécurité de l’ONU entérinant l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien (JCPOA), le renforcement des mécanismes de vérification de l’Agence internationale de l’énergie atomique en Iran et le format multilatéral qui soutenait le dialogue avec Téhéran – se sont trouvés fragilisés. Dans ce contexte, trouver une solution diplomatique durable au programme nucléaire iranien s’annonce complexe.

Mais ce n’est pas impossible. Les gouvernements, les organisations internationales et la communauté de la non-prolifération possèdent toujours le savoir-faire nécessaire pour élaborer des accords efficaces. Ce savoir-faire constitue un atout stratégique. Les gouvernements qui se préparent à la prochaine série de négociations devraient s’appuyer dès maintenant sur cette expertise pour concevoir les cadres et le calendrier qui permettront de parvenir à un accord.

La poursuite de la voie diplomatique avec l’Iran n’a jamais été un service rendu à Téhéran. Il s’agissait d’un acte d’intérêt personnel de la part d’acteurs internationaux soucieux d’éviter toute autre option. Cette terrible guerre a donné raison à leur raisonnement et devrait inciter les dirigeants actuels à ne pas reproduire les erreurs du passé. Une nouvelle chance pour la diplomatie se présente. La question est de savoir si le monde, après avoir tiré des leçons de ces expériences, retournera à la table des négociations.

*Haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et vice-présidente de la Commission européenne de 2014 à 2019 ; elle a dirigé les négociations et la mise en œuvre du Plan d’action global commun avec l’Iran. Elle a été ministre italienne des Affaires étrangères et de la Coopération internationale en 2014.

**Chercheuse principale en politique nucléaire à l’Institut pour la sécurité et la technologie.

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