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Donald Trump, Etats-Unis, Iran, Israël, JCPOA, Les Européens
Larry C. Johnson
Trump a déchiré l’accord sur le nucléaire en 2018. Téhéran l’a maintenu en vie pendant encore un an, et ce n’était pas un signe de faiblesse. C’était une stratégie.
J’avais mis cet article de côté en attendant le bon moment pour le publier. Ce soir, Mario Nawfal a animé un débat sur l’Iran auquel participaient Robert Barnes et Matt Tardio. Matt a diffusé tant de désinformation et de faussetés que je pense que le moment est venu de rétablir la vérité sur ce qu’il est advenu du JCPOA. J’ai été tenté d’ajouter le préfixe « RE » au nom de famille de Matt, mais j’ai décidé de ne pas m’engager dans la voie des attaques ad hominem. Concentrons-nous plutôt sur les faits.
Le 8 mai 2018, Donald Trump a annoncé que les États-Unis se retiraient du Plan d’action global conjoint (JCPOA), l’accord sur le nucléaire que l’Iran avait signé trois ans plus tôt avec les États-Unis, la Grande-Bretagne, la France, l’Allemagne, la Russie et la Chine. Il a réimposé toutes les sanctions que l’accord avait levées, puis en a ajouté d’autres dans le cadre d’une politique qu’il a qualifiée de « pression maximale ». L’Iran n’avait pas violé l’accord. L’Agence internationale de l’énergie atomique, qui disposait d’inspecteurs sur tous les sites nucléaires iraniens, avait certifié à maintes reprises que l’Iran respectait ses engagements.
À Washington, la plupart des observateurs s’attendaient à ce que Téhéran réagisse de la même manière : expulser les inspecteurs, remettre les centrifugeuses en marche et se lancer dans la course à la bombe. Certains membres de l’administration espéraient même qu’il le ferait, car cela aurait justifié la prochaine étape. L’Iran a fait le contraire. Pendant une année entière, il a continué à respecter toutes les limites prévues par l’accord, en maintenant son taux d’enrichissement à 3,67 %, son stock en dessous de 300 kilogrammes et ses portes ouvertes à l’AIEA. Comprendre pourquoi en dit long sur la façon dont pensent réellement les dirigeants iraniens, et cela ébranle la caricature d’un régime imprudent qui domine les commentaires américains.
Cela a mis les États-Unis dans une position délicate
La première raison était celle de la légitimité. En restant dans l’accord, l’Iran a transformé le conflit « l’Iran contre le monde » en « les États-Unis contre tous les autres ». C’était Washington, et non Téhéran, qui avait rompu un accord entériné par le Conseil de sécurité de l’ONU dans sa résolution 2231. L’Europe, la Russie et la Chine l’ont toutes affirmé. Pour la première fois depuis des décennies, l’Iran occupait le haut du pavé sur le plan diplomatique, et ses dirigeants avaient compris que renoncer à cet accord permettrait de réunir la coalition qui les avait sanctionnés avant 2015.
Ce calcul s’est avéré payant d’une manière que peu avaient prévue. En août 2020, l’administration Trump a tenté d’invoquer la clause de « retour automatique » de l’accord afin de rétablir toutes les sanctions de l’ONU contre l’Iran. Treize des quinze membres du Conseil de sécurité ont rejeté cette initiative, au motif que les États-Unis avaient quitté l’accord et ne pouvaient donc pas en invoquer les dispositions. Si l’Iran s’était retiré en 2018, le retour automatique aurait été automatique et unanime. Sa patience a valu à l’Iran une protection au sein des Nations unies.
Cela a donné à l’Europe une chance de tenir ses engagements
La deuxième raison tenait à l’espoir économique. L’intérêt de l’accord pour l’Iran résidait dans l’allègement des sanctions, et les Européens avaient promis d’en préserver une partie. Ils ont créé un canal commercial spécial, l’INSTEX, destiné à permettre aux entreprises européennes de faire des affaires avec l’Iran sans s’exposer aux sanctions américaines. Téhéran a donné à l’Europe le temps de le faire fonctionner. Cela n’a jamais été le cas. L’INSTEX n’a réalisé sa première transaction, une livraison de matériel médical, qu’en mars 2020, et les entreprises européennes ont fui l’Iran plutôt que de risquer d’être coupées du marché américain et du dollar. Les exportations de pétrole iraniennes se sont effondrées, passant d’environ 2,5 millions de barils par jour à quelques centaines de milliers. Mais les dirigeants iraniens devaient tester la promesse européenne avant de pouvoir la déclarer sans valeur, et c’est ce qu’ils ont fait.
Cela a privé Washington et Israël d’un prétexte
La troisième raison était la sécurité. Les dirigeants iraniens savaient que toute démarche visible vers la bombe serait utilisée pour justifier des frappes militaires. Les faucons de Washington et de Jérusalem soutenaient depuis des années que l’accord ne faisait que retarder l’inévitable ; un retrait iranien aurait donné raison à leur argumentation. En restant dans le cadre de l’accord, avec des inspecteurs sur le terrain, l’Iran a rendu beaucoup plus difficile la justification d’une guerre. Les rapports de l’AIEA constituaient la meilleure défense de l’Iran.
Cela cadrait avec la position que les dirigeants iraniens ont défendue publiquement pendant deux décennies. Le Guide suprême Ali Khamenei a émis un fatwa interdisant les armes nucléaires, et l’Iran est resté partie au Traité de non-prolifération pendant toute cette période. Quelle que soit l’opinion que l’on puisse avoir sur la sincérité de cette position, le comportement de l’Iran après mai 2018 s’y est conformé.
Il a misé sur le fait de tenir plus longtemps que Trump
La quatrième raison était le temps. Les dirigeants iraniens avaient suivi de près la politique américaine et savaient que les présidents se succèdent. L’accord avait été négocié par une administration et abandonné par la suivante ; il pouvait être rétabli par une troisième. Rester dans l’accord permettait de garder cette porte ouverte. Le président Hassan Rohani et le ministre des Affaires étrangères Javad Zarif avaient mis leur carrière politique en jeu sur cet accord, et ils ont fait valoir que l’Iran devait attendre la fin du mandat de Trump plutôt que de brûler les ponts avec Khamenei, qui s’était toujours montré sceptique face aux promesses américaines, leur a permis de défendre cette position. C’était un pari sur le fait que les États-Unis tiendraient leur parole.
Pourquoi la patience a-t-elle pris fin ?
La patience de l’Iran n’était pas illimitée, et elle n’a jamais été inconditionnelle. Le 8 mai 2019, exactement un an après l’annonce de Trump, Rouhani a déclaré que l’Iran commencerait à réduire ses engagements par étapes. L’Iran a invoqué le paragraphe 36 de l’accord lui-même, qui autorise une partie à cesser de remplir ses obligations si une autre partie se trouve en situation de non-respect significatif. Chaque étape a été annoncée à l’avance, menée sous la surveillance de l’AIEA et présentée comme réversible dès que les États-Unis reviendraient dans l’accord et lèveraient les sanctions. En juillet 2019, l’Iran a dépassé la limite de stockage et a enrichi de l’uranium à 4,5 %. En novembre, il a repris l’enrichissement à Fordow.
Puis vinrent les événements qui ont endurci Téhéran. Les États-Unis ont tué le général Qassem Soleimani en janvier 2020. Le plus éminent scientifique nucléaire iranien, Mohsen Fakhrizadeh, a été assassiné en novembre 2020. L’usine d’enrichissement de Natanz a été sabotée en avril 2021. Chaque attaque a entraîné une nouvelle mesure en représailles : un enrichissement à 20 %, la fin des inspections renforcées, puis enfin un enrichissement à 60 %. L’administration Biden a eu l’occasion de rétablir l’accord à Vienne en 2021 et 2022, mais ces négociations ont elles aussi échoué.
Les 60 % comme moyen de pression
La mesure la plus alarmante prise par l’Iran, à savoir la décision d’avril 2021 d’enrichir l’uranium à 60 %, est généralement citée comme la preuve que Téhéran se précipitait vers la bombe. Or, si l’on examine le calendrier et les circonstances, la situation apparaît sous un tout autre jour. Les négociations visant à rétablir l’accord ont débuté à Vienne le 6 avril 2021. Cinq jours plus tard, la salle d’enrichissement de Natanz a été sabotée lors d’une attaque largement attribuée à Israël. L’Iran a annoncé l’enrichissement à 60 % deux jours après.
Cette mesure constituait un message destiné à la table des négociations. L’Iran faisait savoir aux autres parties, ainsi qu’aux États-Unis, que chaque mois où celles-ci manqueraient à leurs engagements leur coûterait cher, et que le prix à payer ne ferait qu’augmenter. Le porte-parole du gouvernement iranien, Ali Rabiei, a déclaré publiquement le 20 avril que cette mesure « pouvait être rapidement annulée » si les autres parties respectaient à nouveau leurs obligations, et que l’enrichissement reviendrait alors au niveau fixé dans l’accord de 2015. La loi votée par le Parlement en décembre 2020, qui ordonnait un enrichissement plus poussé et une réduction des inspections, était rédigée de la même manière : elle liait chaque escalade à l’absence d’allègement des sanctions.
Il s’agit là d’un moyen de pression, et non d’une « rupture » de l’accord. L’Iran avait vu l’Europe manquer à ses engagements pendant trois ans et les États-Unis refuser de revenir sans nouvelles concessions. Le maintien à 3,67 % ne lui avait valu que des éloges, et rien d’autre. Augmenter la mise était le seul moyen qui lui restait pour amener les autres signataires à prendre leurs propres engagements au sérieux. L’Iran a enrichi son uranium à 60 % afin d’avoir quelque chose à offrir en contrepartie.
Ce que diront les détracteurs
Les détracteurs avancent trois arguments pour contester ma thèse. Le premier est que l’Iran n’a cessé de provoquer les États-Unis par le biais de son programme de missiles et de son soutien à ses alliés dans toute la région. Or, aucun de ces deux points n’était couvert par le JCPOA. L’accord se limitait délibérément au programme nucléaire, car c’était le seul sujet sur lequel un accord était possible. Tenir l’Iran pour responsable d’avoir enfreint des clauses qui ne figuraient pas dans l’accord n’est pas un critère équitable.
Le deuxième argument est que l’enrichissement à 60 % n’a aucune utilité civile. C’est en grande partie vrai, et c’est justement là le but. Un atout de négociation doit avoir de la valeur pour la partie adverse, et un taux de 60 % avait de la valeur précisément parce qu’il inquiétait Washington, l’Europe et Israël. L’Iran n’a jamais enrichi d’uranium à 90 %, n’a jamais quitté le Traité de non-prolifération et n’a jamais expulsé d’inspecteurs pendant cette période.
Le troisième argument est qu’au début de l’année 2023, l’AIEA a découvert à Fordow des particules d’uranium enrichi à 83,7 %. L’Iran a déclaré qu’elles résultaient de fluctuations involontaires du processus d’enrichissement, et l’agence n’a signalé aucun stock à ce niveau. Des particules ne constituent pas un stock, et un stock n’est pas une arme. Le stock accumulé par l’Iran d’uranium enrichi à 60 % a effectivement augmenté, pour atteindre environ 87,5 kilogrammes selon ce rapport, puis bien plus par la suite, et cette augmentation était dangereuse. Mais c’était le prix prévisible d’une politique de pression qui ne donnait à l’Iran aucune raison de s’arrêter.
La leçon
Les faits montrent un gouvernement qui a réagi à la violation d’un accord international avec retenue, puis par une pression mesurée et réversible, et qui n’a intensifié ses mesures qu’après que son économie eut été étranglée et que ses responsables et scientifiques eurent été tués. Ce n’est pas le comportement d’un régime déterminé à fabriquer une bombe à la première occasion. C’est le comportement d’un gouvernement qui souhaitait que l’accord survive et qui a conclu, peu à peu, que les États-Unis ne le permettraient pas.
Il y a là une leçon à tirer pour Washington. Lorsque les États-Unis se sont retirés d’un accord qui fonctionnait, ils n’ont pas obtenu de meilleur accord. Ils se sont retrouvés face à un Iran disposant d’uranium de qualité quasi militaire, avec moins d’inspecteurs et toutes les raisons de douter des promesses américaines. L’Iran a maintenu le JCPOA en vigueur pendant un an après que Trump l’eut abandonné. La question que nous devrions nous poser n’est pas de savoir pourquoi l’Iran a fini par faire marche arrière, mais pourquoi les États-Unis se sont retirés d’un accord qui maintenait l’Iran à un an de la bombe.
