L’administration semble vouloir le beurre et l’argent du beurre, mais ni Riyad ni Israël ne sont susceptibles d’accepter les conditions nécessaires pour que cela se concrétise

Yazen Zarour et Annelle Sheline

Cette semaine, le président Donald Trump a officiellement soumis l’accord nucléaire civil américano-saoudien au Congrès pour examen, faisant ainsi avancer le dossier tout en continuant d’insister pour que l’Arabie saoudite normalise ses relations avec Israël avant que l’accord ne puisse entrer en vigueur.

Cette condition pourrait bloquer l’accord indéfiniment : Riyad exige une voie claire vers la création d’un État palestinien avant toute normalisation, et Israël s’oppose farouchement à cette création. Israël s’était fermement opposé à l’accord tel qu’il avait été initialement négocié, tandis que Netanyahou avait exprimé en privé l’espoir de réaliser « le prochain grand coup » en obtenant la normalisation des relations avec l’Arabie saoudite avant les élections israéliennes d’octobre. L’ancien ambassadeur américain en Arabie saoudite, Michael Ratney, a déclaré que Trump avait inséré la condition de normalisation « à la dernière minute », plongeant ainsi l’accord dans l’incertitude.

La décision de Trump de soumettre l’accord à l’examen du Congrès renforce encore cette incertitude. Le président semble vouloir jouer sur les deux tableaux : sa dernière initiative signale à Riyad que l’accord va de l’avant, tout en assurant à Tel-Aviv que celui-ci est subordonné à la normalisation.

Le moment choisi pour cet accord sème encore davantage la confusion. Comme l’ont souligné quatre démocrates du Congrès le mois dernier, Trump a déclaré la guerre à l’Iran pour l’empêcher d’enrichir de l’uranium, mais il est prêt à accorder à l’Arabie saoudite les moyens de faire de même. « Cette contradiction », ont-ils écrit, « rend la politique américaine impossible à prendre au sérieux et sape toute chance de parvenir à un accord durable avec l’Iran. »

Une norme pas si « d’or » que ça

Selon une déclaration du secrétaire américain à l’Énergie, Chris Wright, cet accord nucléaire vise à répondre aux besoins énergétiques nationaux de l’Arabie saoudite. Dans le cadre du plan économique du prince héritier Mohammed ben Salmane, le pays utilisera l’énergie nucléaire pour produire de l’électricité, libérant ainsi davantage de pétrole destiné à être vendu à l’international plutôt qu’à être consommé sur le marché intérieur.

Cet accord permettrait aux entreprises américaines de se disputer un rôle central dans le développement des infrastructures nucléaires de l’Arabie saoudite. Les partisans de cet accord font valoir que l’accès au marché nucléaire saoudien pourrait générer des dizaines de milliards de dollars de chiffre d’affaires et créer des milliers d’emplois aux États-Unis. De plus, la coopération saoudienne dans les domaines de la fabrication de pointe, des semi-conducteurs, de l’intelligence artificielle et des minéraux critiques revêt une importance croissante pour Washington, qui cherche à sécuriser les chaînes d’approvisionnement essentielles, à maintenir le leadership technologique américain, à attirer les investissements saoudiens et à limiter le rôle mondial grandissant de la Chine.

Washington craint également que, s’il refuse de répondre aux ambitions nucléaires de l’Arabie saoudite, Riyad ne se tourne vers la Russie ou la Chine, qui pourraient proposer une coopération assortie de moins de restrictions en matière de non-prolifération. La Chine a historiquement fourni une assistance nucléaire à des conditions que Washington n’aurait pas acceptées, notamment en soutenant le programme nucléaire pakistanais, bien que Pékin ait depuis renforcé ses politiques de non-prolifération. La Russie participe de la même manière au régime international de non-prolifération et impose des garanties sur les exportations nucléaires civiles, mais sa coopération n’est pas soumise aux exigences légales américaines plus strictes.

Quoi qu’il en soit, Riyad semble déterminé à développer un programme nucléaire, quelle que soit la participation des États-Unis. L’Arabie saoudite a déjà lancé un appel d’offres auprès d’entreprises russes, chinoises, françaises et sud-coréennes pour la construction de ses deux premiers réacteurs nucléaires, soulignant ainsi que ses projets nucléaires ne dépendent pas de la participation des États-Unis. Cette pression, combinée à l’engagement de Riyad de se doter d’une arme nucléaire si Téhéran en développait une, a poussé Washington à rechercher une coopération nucléaire avec l’Arabie saoudite ; en effet, de telles discussions ont lieu depuis l’administration de George W. Bush.

Trump semble disposé à assouplir certaines conditions de non-prolifération imposées à l’Arabie saoudite, comme l’obligation pour le royaume de renoncer à l’enrichissement et au retraitement sur son territoire. Bien que l’administration Trump ait signé avec l’Arabie saoudite un accord au titre de la section 123 – le cadre juridique requis par la loi sur l’énergie atomique pour une coopération nucléaire civile significative entre les États-Unis et un autre pays –, celui-ci n’incluait pas le protocole additionnel de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA).

Le protocole additionnel de l’AIEA va au-delà des exigences de la législation américaine : il impose des inspections complètes de tous les sites nucléaires déclarés et non déclarés et oblige le pays candidat à renoncer aux technologies de combustible nucléaire susceptibles d’être utilisées pour produire de l’uranium ou du plutonium de qualité militaire. L’accord nucléaire conclu en 2009 entre les États-Unis et les Émirats arabes unis exigeait d’Abou Dhabi qu’il mette en œuvre le protocole additionnel et s’engage séparément à renoncer à l’enrichissement sur son territoire ainsi qu’au retraitement du combustible nucléaire usé. Cet accord est considéré comme la « référence absolue » en matière d’accords nucléaires civils.

Aucune norme de ce type n’existe dans l’accord saoudien. Les détracteurs avertissent que les garanties sont insuffisantes pour empêcher un futur enrichissement ou la mise au point d’armes par l’Arabie saoudite. Les États-Unis et l’Arabie saoudite ont signé l’année dernière un accord bilatéral de garanties couvrant les installations sensibles du cycle du combustible. Les deux pays prévoient d’adopter une approche de « boîte noire », dans laquelle la technologie d’enrichissement est physiquement scellée et inaccessible au personnel saoudien, afin de protéger les technologies sensibles. Bien que Trump ait déclaré qu’« il n’y aurait pas d’enrichissement », rien dans l’accord ne rend cette mesure permanente.

Entre Riyad et Tel-Aviv

À la suite de l’annonce de l’accord, le secrétaire d’État Marco Rubio a déclaré que les États-Unis « ne concluront aucun accord avec aucun pays au monde qui comporte un risque de prolifération ».

Pourtant, presque immédiatement, les dirigeants et les responsables politiques israéliens ont critiqué l’accord, affirmant qu’il permettrait à l’Arabie saoudite de développer des armes nucléaires qui menaceraient la sécurité d’Israël. L’ancien ministre de la Défense Avigdor Lieberman a averti que l’accord pourrait conduire à une course régionale aux armements nucléaires et a appelé Israël à faire pression sur le Congrès pour bloquer l’accord. Trump a répondu le lendemain , sur Truth Social, en déclarant que le royaume devrait adhérer aux Accords d’Abraham pour que l’accord puisse aboutir, une annonce saluée par les Israéliens.

La volonté de Trump de mettre en péril un accord qu’il semble pourtant souhaiter, en y ajoutant une condition liée à Israël, témoigne de l’influence des préférences israéliennes sur son processus décisionnel.

Les responsables saoudiens considèrent l’accord nucléaire comme mutuellement bénéfique et ont insisté pour le dissocier de la normalisation des relations avec Israël. La période d’examen de 90 jours va débuter maintenant que l’accord a été soumis au Congrès. À moins que le Congrès n’adopte une résolution commune le rejetant, l’accord peut entrer en vigueur sans vote favorable. Malgré les inquiétudes des deux partis concernant ses garanties, les opposants ont peu de chances de disposer de la majorité nécessaire pour le bloquer, sans risque de veto.

La décision de Trump de soumettre l’accord au Congrès tout en maintenant la condition de normalisation rend son avenir incertain. Trump semble déterminé à faire progresser la coopération nucléaire avec Riyad, mais il a lié cette coopération à une normalisation qui reste peu probable compte tenu des positions actuelles de l’Arabie saoudite et d’Israël.

Israël n’est pas la seule source d’opposition à l’accord, puisque la communauté de la non-prolifération et des législateurs des deux partis ont exprimé des préoccupations indépendantes concernant l’enrichissement et les garanties de l’accord. Pourtant, la décision de Trump d’introduire la normalisation malgré l’opposition israélienne démontre que les préférences israéliennes restent un élément important dans les calculs de Washington. La survie finale de l’accord pourrait désormais dépendre de la relation stratégique à laquelle l’administration accorde le plus d’importance : l’Arabie saoudite ou Israël.

Yazen Zarour est stagiaire de recherche au sein du programme sur le Moyen-Orient du Quincy Institute for Responsible Statecraft et préparant un master en études arabes à la School of Foreign Service de l’université de Georgetown. Ses recherches portent notamment sur la politique américaine au Moyen-Orient, la Palestine, la sécurité régionale et la non-prolifération nucléaire.

Annelle Sheline, titulaire d’un doctorat, est chercheuse au sein du programme sur le Moyen-Orient du Quincy Institute for Responsible Statecraft. Elle a précédemment occupé le poste d’attachée aux affaires étrangères au sein du Bureau des affaires du Proche-Orient, rattaché au Bureau de la démocratie, des droits de l’homme et du travail du Département d’État américain.

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