pourquoi les ministres ont-ils perdu le contrôle ?

Ian Proud

Les journalistes appliquent un double standard singulier aux dirigeants élus britanniques. Tout en soulignant le mécontentement du public face aux politiques intérieures des gouvernements successifs, ils continuent de dépeindre nos politiciens comme des titans sur la scène mondiale, évoquant le rôle central de la Grande-Bretagne au sein de la « coalition des volontaires », ou insistant sur le fait que Boris Johnson — bien qu’il soit un terrible Premier ministre — était en quelque sorte le deuxième Churchill, malgré la frayeur qu’il a eue cette semaine face à un missile russe.

Les fonctionnaires, quant à eux, les regardent tous avec mépris. Au ministère des Affaires étrangères, les politiciens sont considérés comme des meubles mobiles — et jetables. Dans une scène mémorable de *Yes Minister*, Sir Humphrey et le secrétaire du Cabinet discutent des remaniements ministériels, s’accordant avec complaisance sur le fait que « le pouvoir va de pair avec la permanence. L’impermanence, c’est l’impuissance. Et la rotation, c’est la castration. »

Depuis le début de la crise ukrainienne, la Grande-Bretagne a vu se succéder sept Premiers ministres, neuf ministres de la Défense et onze ministres des Affaires étrangères. Nos dirigeants élus sont remplacés si souvent que plus personne n’a le courage de proposer de nouvelles idées. Résultat ? La Grande-Bretagne mène une politique étrangère monomaniaque, axée sur un seul enjeu : soutenir l’Ukraine dans sa guerre contre la Russie, ce qu’elle poursuit au détriment de pratiquement tout le reste.

Dans son premier discours en tant que Premier ministre, Andy Burnham a expliqué qu’il était « parfaitement conscient » d’être le septième Premier ministre britannique en une décennie. Pour corriger ce bilan a-t-il déclaré, « il faut que ma génération de politiciens passe à la vitesse supérieure ». Mais là, il se heurte à un défi de taille. Les fonctionnaires auront déjà fait le calcul qu’il sera remplacé dans les trois prochaines années, et leurs ministres respectifs probablement plus tôt encore.

Par ailleurs, même lorsqu’ils sont en fonction, nos dirigeants élus semblent n’avoir que peu d’influence sur l’orientation des politiques, leur pouvoir étant neutralisé par des fonctionnaires qui passent le plus clair de leur temps à colporter des ragots à leur sujet. Il existe toujours une tension créative entre l’inertie du personnel permanent et l’énergie des élus. Mais le tourbillon de changements de la dernière décennie a fait basculer de manière décisive l’équilibre des pouvoirs en faveur des costumes gris.

Dans sa première déclaration en tant que ministre des Affaires étrangères, Ed Miliband a évoqué la nécessité de mettre fin à la guerre en Iran, d’instaurer la paix entre Israël et la Palestine, et de se tenir aux côtés de l’Ukraine. C’est exactement ce que ses prédécesseurs auraient été invités à dire par leurs fonctionnaires : continuer à se battre jusqu’au dernier Ukrainien dans un pays qui a vu sa population diminuer de moitié depuis l’effondrement de l’Union soviétique.

Autrefois, les ministres arrivaient avec leurs propres idées. J’ai travaillé au ministère des Affaires étrangères pendant 24 ans, et William Hague est le dernier ministre des Affaires étrangères dont je me souvienne qui ait été capable de plier l’appareil bureaucratique à sa volonté au cours de son mandat de quatre ans. Il y est parvenu en ayant une vision claire de ce qu’il voulait accomplir, mais aussi en conservant une courtoisie étudiée (quoique distante) dans ses relations avec le personnel permanent et en s’entourant de ministres adjoints appréciés, comme Alastair Burt, pour l’aider à mener à bien ses projets. J’ai organisé pour lui la Conférence de Londres sur la Libye en 2011, avec un préavis de cinq jours, ainsi que son initiative phare « Prévenir les violences sexuelles dans les conflits » en 2012, avec seulement 12 jours de préavis.

Hague a également ouvert 50 nouvelles missions diplomatiques à travers le monde et a renforcé le budget du ministère des Affaires étrangères en réaffectant 140 millions de livres sterling provenant des fonds de développement international, en s’adjoignant l’aide d’Andrew Mitchell, ministre au sein du ministère du Développement international, aujourd’hui dissous. Hague a rouvert une école de langues étrangères fermée sous le New Labour et a lancé une Académie diplomatique. Au total, il a donc repris une partie du contrôle de la politique étrangère aux mains du 10 Downing Street, après que celle-ci eut été accaparée par Tony Blair et Alastair Campbell au lendemain du 11 septembre.

Au cours de ces années, le ministère des Affaires étrangères a retrouvé un sens à son action ; Hague était suffisamment assuré de son poste pour mettre la bureaucratie au travail, malgré les efforts de Sir Simon Fraser, alors secrétaire permanent, pour édulcorer ses initiatives et faire les choses à moindre coût. Le budget pluriannuel du ministère des Affaires étrangères ne prévoit pas l’arrivée de nouvelles idées ; Fraser considérait l’initiative de prévention des violences sexuelles comme un gaspillage et une diversion inutile. Après avoir déboursé des sommes considérables pour un tout nouveau centre de langues flambant neuf, il a mis en place l’Académie diplomatique avec un budget de misère. J’ai dû mendier et emprunter de l’argent à d’autres ministères pour payer les 70 millions de livres sterling nécessaires au sommet du G8 de 2013.

Malheureusement, même Hague a fini par être mis hors jeu, les fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères s’étant assurés que la Grande-Bretagne soit exclue du processus de paix en Normandie pour l’Ukraine, mené par la France en juin 2014. La Grande-Bretagne avait joué un rôle de premier plan dans l’imposition de sanctions à la Russie après l’annexion de la Crimée, mais alors que David Cameron espérait que ces sanctions seraient une mesure temporaire, les fonctionnaires les considéraient comme l’effort principal. Désormais, Cameron était devenu obsédé par la tâche manifestement vaine d’empêcher Jean-Claude Juncker de devenir président de la Commission européenne, ce qui accaparait la majeure partie des ressources diplomatiques britanniques dans cette entreprise vouée à l’échec.

Le président français Hollande avait réussi à réunir les présidents Poutine et Porochenko autour de la table avec la chancelière Merkel afin d’élaborer un processus visant à résoudre le conflit dans le Donbass, mais le ministère des Affaires étrangères en a minimisé l’importance. Ses experts de la Russie ont déclaré : « Eh bien, les Américains ne s’intéressent pas à l’initiative de paix de Hollande, alors pourquoi devrions-nous le faire ? »

Depuis lors, la Grande-Bretagne s’est mise elle-même à l’écart des efforts de paix en Ukraine. Phillip Hammond a tout simplement refusé de s’engager directement avec les Russes sur le plan diplomatique et de l’ t l’habitude de ne pas dialoguer avec les Russes s’est installée, tandis que la crise ukrainienne s’aggravait lentement, sous le contrôle impassible des responsables. Pendant son mandat à King Charles Street, Boris Johnson a rapidement été jugé « inapte à la fonction », tandis que ses successeurs au poste de ministre des Affaires étrangères ont été évalués en fonction de leur capacité à suivre les lignes directrices politiques rédigées par leurs fonctionnaires.

Quant au dernier Premier ministre britannique, un haut responsable du Parti travailliste m’a récemment confié qu’Andy Burnham n’était « absolument pas un belliciste ». Pourtant, il a depuis remis à Kiev des plans de composants de fabrication britannique destinés à des missiles à longue portée, alors même que Zelensky est en grande difficulté sur le plan intérieur suite à une série de scandales de corruption au sein de son entourage proche, parallèlement à une répression interne croissante. Burnham a également soutenu de nouvelles frappes en profondeur menées par Kiev sur le territoire russe, alors même que l’Ukraine risque de voir ses infrastructures énergétiques anéanties au cours d’un nouvel hiver rigoureux, sans disposer d’une défense aérienne suffisante pour empêcher l’inévitable. Dans le même temps, Burnham a proposé de soutenir l’Ukraine « aussi longtemps qu’il le faudra », ce qui coûtera 4,5 milliards de livres sterling par an aux contribuables britanniques.

À son crédit, Miliband a désormais réorienté la politique étrangère britannique pour adopter une position plus ferme envers Israël, à commencer par sa récente décision d’imposer des sanctions sur le commerce avec les colons de Cisjordanie. Mais je n’ai vu aucun signe de changement de cap concernant la guerre en Ukraine qui, selon des estimations prudentes, a fait plus de deux millions de morts ou de blessés dans les deux camps depuis 2022.

« Le vaste « blob » russe de Whitehall semble incapable de proposer de nouvelles idées au-delà de la poursuite du soutien à l’Ukraine — puis de croiser les doigts en espérant une percée miraculeuse. »

Il m’apparaît donc clairement que Burnham et son gouvernement se sont vu remettre le scénario habituel par ses fonctionnaires — et ont décidé qu’il était trop difficile de le modifier.  Pour comprendre pourquoi, il faut comprendre le fonctionnement du ministère des Affaires étrangères. Tout commence par le vaste « blob russe » de Whitehall. Une importante unité interministérielle chargée de la Russie, issue de Whitehall, est installée au ministère des Affaires étrangères, à King Charles Street ; pourtant, chose remarquable, elle semble incapable de proposer de nouvelles idées au-delà de la poursuite du soutien à l’Ukraine — puis de croiser les doigts en espérant une percée miraculeuse contre Poutine.

Plusieurs raisons expliquent cette situation. La principale est que, depuis 2015, la direction de l’unité chargée de la Russie est partagée entre le ministère des Affaires étrangères et les services de renseignement. Cette situation fait suite à la création d’un Fonds commun de sécurité de 1,5 milliard de livres sterling destiné à renforcer la coordination entre les différents départements. Bien sûr, nos agents secrets accomplissent un travail d’une importance vitale pour ce pays — mais ils devraient être un outil de la politique étrangère, et non son auteur. Leur confier la responsabilité de la politique britannique vis-à-vis de la Russie a inévitablement flatté leurs instincts égoïstes. Pas d’ennemi signifie pas de budget. Ce n’est pas un hasard si la retraite de réflexion de 2018, organisée après l’affaire de Salisbury, s’est déroulée dans un cadre très accueillant au centre de formation du MI6 à Fort Monckton.

Deuxièmement, une augmentation massive des effectifs n’est pas synonyme de qualité. Lorsque j’ai visité le GCHQ en 2017, certains des nouveaux collaborateurs que j’ai rencontrés ne semblaient manifestement pas posséder de connaissances de fond ni d’expérience sur la Russie ; ils ne représentaient qu’autant de postes à pourvoir. Il en va de même au ministère des Affaires étrangères. De nouvelles recrues sont amenées en masse, écoutent avec une grande admiration les vieux briscards du Groupe de recherche sur l’Est, puis se conforment rapidement à la ligne du parti. Il n’y a aucune fonction de remise en question critique.

À cela s’ajoute que la presse britannique, qui regorge d’anciens militaires et d’anciens agents des services de renseignement, étouffe toute suggestion de dialogue avec la Russie visant à mettre fin à la guerre, qualifiée sans autre de « politique d’apaisement ». Ceux qui expriment un point de vue différent sont taxés de marionnettes du Kremlin.

Pourtant, la diplomatie ne consiste pas à cultiver l’amitié, mais plutôt à dialoguer avec ceux avec qui l’on est le plus en désaccord — idéalement avant que les premiers coups de feu ne soient tirés, mais surtout lorsque les missiles sifflent déjà.

Bien sûr, la diplomatie n’est qu’un volet de la politique étrangère, au même titre que la guerre et l’espionnage. Or, alors que le Royaume-Uni a injecté des milliards dans l’espionnage, il a réduit ses investissements dans le corps diplomatique. Le rêve de Hague de renforcer l’expertise pays par pays s’est depuis longtemps évanoui, et l’on constate aujourd’hui une pénurie de diplomates spécialisés dans les affaires russes. Le ministère des Affaires étrangères continue d’afficher un bilan lamentable en matière de maîtrise des langues étrangères, y compris le russe. La maîtrise des langues étrangères est de plus en plus considérée comme un atout facultatif, surtout à une époque où les universités britanniques suppriment leurs cursus de langues étrangères. Il en va de même pour les compétences diplomatiques que pour les connaissances spécifiques à chaque pays. Lorsque j’ai quitté King Charles Street en 2023, il n’existait toujours pas de programme systématique de formation aux compétences diplomatiques.

Comme je l’ai rapidement appris lors de mon séjour à Moscou, il est tout simplement impossible de travailler efficacement depuis l’ambassade britannique sur place si l’on ne parle pas russe et si l’on ne dispose pas de compétences de base pour dialoguer avec des personnes qui sont en profond désaccord avec soi. Lorsque les Russes acceptent de participer à des réunions, leurs responsables ne s’expriment que dans leur langue maternelle, même s’ils parlent couramment l’anglais. Je me souviens d’un type qui me bombardait de russe à la mitraillette, puis se présentait aux réceptions de la résidence en parlant mieux anglais que moi. Après avoir expulsé tant de membres de notre personnel diplomatique, l’État russe sait très bien que les nouveaux arrivants de Londres sont, le plus souvent, mal préparés à exercer leurs fonctions.

Les diplomates doivent également sortir de leur imposant bâtiment d’ambassade, rencontrer des gens ordinaires et mener des discussions difficiles au sein des ministères. J’ai souvent eu des joutes verbales avec des interlocuteurs russes autour d’un verre de vodka, mais nous avons toujours fini en bons termes. Beaucoup de Britanniques s’irritent face à un désaccord ; les Russes s’irritent face à la dissimulation — et soupçonnent que vous manigancez quelque chose dans leur dos.

Il y a là un enjeu plus large. Les Russes se moquent bien que nous leur parlions ou non. Pourtant, par un sentiment d’indignation moralisatrice et une perception largement exagérée de notre place dans le monde, nous restons hautains et distants, alors même que nous nous réduisons à une nullité diplomatique. Je ne me souviens pas d’une époque où la Grande-Bretagne ait semblé aussi insignifiante.

La politique consistant à parler de la Russie sans lui parler est désormais gravée dans le marbre depuis juillet 2014 ; cette aversion pour le dialogue a désormais contaminé tous les grands États d’Europe, à tel point que personne ne voit l’intérêt de chercher à mettre fin à la guerre en Ukraine, qui nous coûte des milliards et nous rend moins en sécurité. Mais au milieu de tout cela, les faits fondamentaux restent les mêmes. Lourdement endettée et désindustrialisée, l’armée britannique n’a jamais été aussi réduite depuis 200 ans. Burnham ne peut même pas s’engager à augmenter les dépenses de défense, car le pays est à sec. De plus, l’Ukraine ne peut pas gagner une guerre contre la Russie. L’État est en faillite et fonctionne grâce à des prêts sur salaire accordés par ses sponsors européens. Il n’est donc pas étonnant que Zelensky vienne de demander 27 milliards de dollars supplémentaires à l’Europe : son ministère de la Défense a déjà dépensé les fonds prévus pour le second semestre de cette année.

Pendant ce temps, malgré la saisie de 300 milliards de dollars de ses réserves de change en février 2022, la Russie a profité des prix élevés du pétrole et dispose désormais de 420 milliards de dollars supplémentaires, dont la majeure partie sous forme d’or. Sa dette représente 20 % du PIB. Certes, la Russie a connu des pénuries d’essence à la suite des frappes profondes ukrainiennes, mais elle continue d’exporter d’énormes quantités de pétrole brut non raffiné à travers le monde, alors même que l’offre est restreinte. L’Ukraine et l’Europe sont toutes deux dépendantes sur le plan énergétique, ce qui les laisse à la merci des prix élevés et entraîne la fermeture d’usines, des Midlands à la Ruhr.

Dans le même temps, la Russie s’est dotée d’une formidable base industrielle, qui surpasse systématiquement les États-Unis, la Grande-Bretagne et l’Europe réunis en matière de production de munitions. La Grande-Bretagne, bien sûr, a passé des décennies à externaliser sa production de défense à des entrepreneurs richissimes qui nous plument et livrent systématiquement du matériel en retard et souvent défectueux. La corruption en Ukraine n’aide guère non plus. Les alliés occidentaux ont injecté 350 milliards de dollars en Ukraine dans l’espoir de vaincre la Russie, dont une partie a été détournée par les acolytes de Zelensky.

Je me suis rendu à plusieurs reprises à Kiev lorsque j’étais en poste à l’ambassade britannique à Moscou, et la corruption était le problème que les gens ordinaires souhaitaient le plus voir résolu. Le « soutien » occidental n’a pas aidé l’Ukraine à trouver la paix et l’indépendance que mérite sa population, dont le nombre diminue rapidement . Les deux tiers des Ukrainiens souhaitent désormais que la guerre cesse, ce qui marque un revirement par rapport aux appels à la défaite totale de la Russie il y a quatre ans.

Comme nous ne voulons pas la paix — mais que nous sommes trop faibles pour combattre directement la Russie —, les sanctions économiques sont devenues notre principal levier pour influencer la réflexion de Poutine. Mais là encore, la politique britannique n’a tout simplement pas fonctionné. Avant que quiconque ne m’accuse d’être un « singe capitulard mangeur de fromage », je tiens à préciser que j’ai personnellement autorisé environ la moitié des sanctions britanniques contre la Russie après le déclenchement de la guerre en 2022. À l’époque, leur objectif déclaré était d’encourager « la Russie à cesser toute action déstabilisant l’Ukraine ou portant atteinte à son intégrité territoriale, à sa souveraineté ou à son indépendance ». Ce n’est manifestement pas ce qui s’est produit.

Certes, les sanctions ont modifié la structure de l’économie russe depuis 2014. Mais le pic de pression s’est situé entre 2014 et 2016, lorsque la Russie a été frappée de plein fouet par le double coup dur des sanctions et de la baisse des prix de l’énergie. Depuis lors, la Russie a complètement réorienté sa politique monétaire et industrielle pour faire du rouble faible un principe sacré, gérant l’inflation tout en accumulant ses réserves et en donnant la priorité à ses monopoles d’État dans les secteurs de l’énergie et de la défense.

L’économie-forteresse de la Russie — un mélange d’austérité monétaire et de keynésianisme militaire — lui permet de poursuivre le combat sans risquer de se retrouver à court d’argent. Sa population nombreuse signifie également que l’Ukraine sera à court d’hommes avant elle, même si les deux pays ont déjà enregistré des centaines de milliers de morts et de blessés. Négocier avec Poutine pour parvenir à la paix en Ukraine n’est donc pas un signe de faiblesse, mais une nécessité. La diplomatie ne relève pas de l’amitié, mais de la résolution des conflits.

Le ministère des Affaires étrangères n’a proposé aucune idée nouvelle pour résoudre le conflit ukrainien depuis 2014. Si Andy Burnham souhaite réellement réussir le « test de Makerfield » — qui consiste à s’assurer que chaque politique gouvernementale aide les travailleurs —, il ferait bien de proposer ses propres idées en matière de politique étrangère, plutôt que de se contenter de lire le discours standard que lui fournissent les hauts fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères. Il est temps que Burnham fasse preuve d’un peu plus d’audace en matière de politique étrangère ou, mieux encore, qu’il demande à Ed Miliband de le faire. Ian Proud a été membre du service diplomatique de Sa Majesté de 1999 à 2023. Il a occupé un poste de haut fonctionnaire à l’ambassade britannique à Moscou de 2014 à 2019.

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