Le continent a joué un rôle crucial dans le JCPOA, mais il se retrouve désormais mis à l’écart et soutient la guerre

Eldar Mamedov

Il fut un temps où l’Europe prenait la diplomatie au sérieux — la diplomatie comme un travail de longue haleine, souvent frustrant, consistant à dialoguer avec ses adversaires, plutôt que de se contenter de prononcer des condamnations et d’imposer des sanctions.

Il y a dix ans, le 25 octobre 2016, le Parlement européen a adopté un rapport sur les relations avec l’Iran qui incarnait précisément cette conception de l’art de gouverner. Rédigé sous la houlette du député européen britannique Richard Howitt, il proposait une stratégie tournée vers l’avenir pour dialoguer avec Téhéran à la suite de la conclusion de l’accord nucléaire de 2015, le Plan d’action global conjoint (JCPOA) – une réussite diplomatique dans laquelle l’Union européenne et ses États membres, à savoir le Royaume-Uni, la France et l’Allemagne, ont joué un rôle de premier plan.

En tant que conseiller en politique étrangère au Parlement européen, j’ai eu le privilège de travailler en étroite collaboration avec M. Howitt tout au long de la préparation, des négociations et de l’adoption finale du rapport, y compris lors d’une mission d’enquête à Téhéran. Le rapport a été adopté à une majorité écrasante de 456 voix contre 174, avec 67 abstentions.

Mais son importance dépassait largement les simples chiffres parlementaires : il a marqué un moment où l’Europe semblait capable d’agir avec une vision stratégique. L’engagement avec l’Iran constituait un instrument pragmatique pour faire progresser la sécurité et les intérêts économiques européens, favoriser la modération en Iran et stabiliser le Moyen-Orient.

Dix ans plus tard, les relations entre l’UE et l’Iran sont en lambeaux. L’Europe a perdu une grande partie de son poids économique, son influence diplomatique s’est considérablement affaiblie et son rôle dans la gestion des crises sécuritaires de la région est devenu marginal.

Pour comprendre l’ampleur de ce déclin, il faut revenir sur le caractère à la fois pragmatique et ambitieux que revêtait autrefois l’approche européenne.

Le rapport Howitt proposait de développer les relations dans des domaines clés, notamment le dialogue politique, le commerce, les échanges universitaires, les droits de l’homme et la sécurité régionale. Il offrait l’expertise européenne pour aider l’Iran à satisfaire aux critères du Groupe d’action financière (GAFI) – une étape essentielle vers la réforme économique.

Ce rapport s’écartait du discours répété depuis des années par les cercles bellicistes aux États-Unis, en Israël et dans certaines capitales arabes, qui présentaient l’Iran comme la seule source de troubles régionaux. Au contraire, il reconnaissait l’Iran comme un acteur indispensable dans la résolution des conflits en Syrie, en Irak et au Yémen. Il appelait la diplomatie européenne à encourager un rapprochement entre Téhéran et Riyad – un appel auquel a répondu, des années plus tard, Pékin, et non Bruxelles.

Surtout, ce rapport n’est pas resté un simple exercice de rhétorique parlementaire. Quelques semaines seulement après son adoption, le Conseil des affaires étrangères de l’UE a approuvé l’approche parlementaire en matière de dialogue avec Téhéran. Il a également soutenu la mise en place d’une délégation de l’UE à Téhéran. Il s’agissait là d’un cas où la diplomatie parlementaire avait contribué à façonner la position politique générale de l’UE.

Les réactions au rapport ont été révélatrices. Le National Iranian American Council (NIAC), un groupe pro-diplomatique basé à Washington, l’a accueilli avec enthousiasme. Son fondateur et président de l’époque, Trita Parsi, aujourd’hui vice-président exécutif du Quincy Institute, a salué la stratégie d’élargissement des relations tout en mettant en garde contre un retour à l’isolement et aux menaces militaires.

La meilleure preuve de l’impact de ce rapport fut peut-être l’accueil hostile que lui ont réservé les forces partisanes de la confrontation. Des groupes pro-israéliens, tels que l’AJC Transatlantic Institute (TAI), le bureau bruxellois de l’American Jewish Committee, ont dénoncé le texte, lui reprochant de ne pas s’attaquer aux menaces de l’Iran contre Israël, à son soutien au Hezbollah au Liban et au régime d’Assad en Syrie, ainsi qu’à ses violations des droits de l’homme.

Le faux dilemme entre la défense des droits de l’homme et le dialogue avec Téhéran a été sans relâche mis en avant par les détracteurs du rapport. Or, celui-ci contenait des critiques substantielles à l’égard du bilan de l’Iran dans ce domaine, notamment des contributions de Human Rights Watch.

Nous avons proposé d’ancrer les discussions sur les droits de l’homme dans un cadre de dialogue plus large plutôt que de se contenter de prononcer des condamnations. Comme l’a déclaré M. Howitt lors du débat parlementaire, s’adressant à ses détracteurs : « Ils mettent sciemment en péril l’influence que nous exerçons sur l’Iran et réduisent, au lieu de les accroître, les chances d’amélioration de la situation des droits de l’homme. »

Les réactions de Téhéran ont été tout aussi instructives. Le porte-parole du ministère des Affaires étrangères a reconnu qu’« il existe dans ce document un certain nombre de points prometteurs qui peuvent contribuer à ouvrir de nouveaux horizons et à développer les relations entre l’UE et l’Iran ».

Pourtant, il y avait aussi des saboteurs du côté iranien. Mohammad Javad Larijani, alors secrétaire général du Conseil suprême des droits de l’homme du pouvoir judiciaire iranien, s’est opposé à la mise en place d’une délégation de l’UE à Téhéran, laissant entendre qu’elle pourrait s’ingérer dans les affaires intérieures de l’Iran.

Cette allégation était ridicule : 22 des 28 États membres de l’UE de l’époque, dont le Royaume-Uni, disposaient déjà d’ambassades à Téhéran, tandis que l’UE avait des délégations dans de nombreux pays dont les gouvernements entretenaient de profondes divergences avec Bruxelles.

L’objection de Larijani reflétait une méfiance, présente au sein de certains cercles de la classe politique iranienne, selon laquelle des relations plus étroites avec l’Occident favoriseraient la subversion politique. Cela a précisément renforcé les voix européennes qui présentaient le dialogue avec Téhéran comme futile, voire dangereux.

En 2015 et 2016, cependant, les opposants des deux côtés semblaient peu susceptibles de faire dérailler cette trajectoire positive. Il y avait des raisons de croire que le JCPOA, selon la chef de la diplomatie européenne de l’époque, Federica Mogherini, ne constituait en effet qu’un seuil minimal, et non un plafond, pour les relations entre l’UE et l’Iran.

Cet optimisme s’est avéré tragiquement éphémère.

Lorsque le président Donald Trump a retiré unilatéralement les États-Unis du JCPOA en 2018, malgré la vérification internationale du respect de ses engagements par l’Iran à l’époque, l’UE s’est officiellement opposée à la décision de Washington. Mais le fossé entre les déclarations de l’UE et sa capacité à agir pour préserver l’accord est rapidement devenu douloureusement évident.

Les entreprises européennes se sont retirées d’Iran sous la menace de sanctions secondaires américaines. Les banques ont refusé d’effectuer des transactions. L’UE a tenté de préserver les échanges commerciaux grâce à des mécanismes tels que l’INSTEX, mais ceux-ci se sont révélés lamentablement insuffisants. Les avantages économiques promis à l’Iran dans le cadre de l’accord ne se sont jamais concrétisés.

Dans le même temps, dans une tentative malavisée d’apaiser Trump, les pays de l’E3 (Royaume-Uni, France, Allemagne) ont eux-mêmes adopté une ligne de plus en plus belliciste à l’égard de l’Iran, l’accusant de déstabiliser la région et de développer des missiles balistiques. Ce dernier reproche a suscité une indignation particulière à Téhéran, car ces mêmes pays européens augmentaient leurs livraisons d’armes sophistiquées aux rivaux régionaux de l’Iran. Du point de vue de Téhéran, ses missiles étaient essentiels à la défense nationale.

La leçon pour Téhéran était sans équivoque : l’Europe pouvait certes être en désaccord avec Washington, mais elle était incapable de protéger l’accord sur le nucléaire. Cette incapacité a sans doute été un facteur majeur dans le rapprochement ultérieur de Téhéran avec Moscou, qui l’a conduit à soutenir l’invasion illégale de l’Ukraine par la Russie, en échange d’une coopération militaro-technique — ce qui, à son tour, a rendu les relations entre l’UE et l’Iran plus conflictuelles.

Les conséquences de cet échec sont apparues au grand jour lors des guerres américano-israéliennes de 2025 et 2026 contre l’Iran. Plutôt que d’agir comme un intermédiaire diplomatique indépendant capable de servir de médiateur entre Washington et Téhéran, l’Europe a peiné à se définir un rôle significatif.

Le chancelier allemand Friedrich Merz a soutenu sans réserve l’agression israélienne, la saluant de manière notoire comme le fait pour Israël de « faire le sale boulot » à la place des Européens. Le seul dirigeant européen majeur à s’être opposé sans équivoque à cette agression a été le Premier ministre espagnol Pedro Sánchez, qui a interdit l’utilisation des bases militaires espagnoles pour cette guerre malgré les tentatives de Trump d’intimider Madrid pour le forcer à se plier à ses exigences.

Alors que l’Europe menait autrefois la diplomatie avec l’Iran, elle en est désormais réduite à publier des déclarations insipides et sans substance, tandis que le Pakistan, la Turquie et les États du golfe Persique se sont imposés comme des acteurs diplomatiques plus influents.

Le contraste avec l’approche de 2016 est saisissant. La question n’est donc pas seulement de savoir comment l’Europe a troqué son influence sur l’Iran contre une posture moralisatrice et une insignifiance diplomatique, mais si elle est capable de retrouver cette compréhension de l’art de gouverner qui rendait autrefois cette influence possible.

Eldar Mamedov est un expert en politique étrangère basé à Bruxelles et chercheur non résident au Quincy Institute.

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