Comment sortir de l’impasse sur la réforme du Conseil de sécurité de l’ONU.

Par Zachary Paikin, directeur adjoint du projet « Better Order » au Quincy Institute for Responsible Statecraft,

Trita Parsi, vice-présidente exécutive du Quincy Institute for Responsible Statecraft.

L’ordre international n’est pas l’absence de conflit, ni la défense rigide du statu quo. Il s’agit plutôt de l’existence de mécanismes prévisibles permettant de gérer les désaccords inévitables. Et le principal mécanisme chargé de maintenir la paix et la sécurité internationales — le Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) — n’est plus à la hauteur de sa mission .

Le Conseil de sécurité des Nations unies ressemble encore au monde de 1945, accordant un statut privilégié aux vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale et aux détenteurs d’empires coloniaux. Sans réforme visant à accorder aux puissances émergentes et moyennes un statut à la mesure de leur influence croissante, les États finiront par juger plus judicieux de défendre leurs intérêts en matière de sécurité de manière unilatérale ou par le biais de blocs exclusifs et déstabilisateurs. Pour l’instant, à quelques exceptions notables près, les États restent attachés au multilatéralisme. Mais ne vous y trompez pas : réformer le Conseil de sécurité des Nations unies n’est pas une question d’esthétique ou d’opportunité ; c’est une nécessité absolue.

Trois dynamiques ont freiné la réforme. Mais chacune d’entre elles pourrait lentement céder la place, créant ainsi une occasion rare de changement véritable.

Le premier obstacle, et le plus souvent cité, est constitué par les cinq membres permanents du Conseil de sécurité disposant d’un droit de veto, ou « P5 » : les États-Unis, la Chine, la Russie, la France et le Royaume-Uni. Les pays du P5 se méfient de l’idée d’admettre des puissances émergentes parmi les détenteurs du droit de veto, car cela réduirait leur propre influence au sein de l’instance et la rendrait plus vulnérable aux blocages.

Cependant, sans réforme, la légitimité du Conseil aux yeux de la majorité mondiale se détériorera, le rendant de plus en plus hors de propos. Les P5 seront les grands perdants si le Conseil de sécurité des Nations unies sombre dans l’insignifiance, car ce sont eux qui ont le plus à perdre : leurs prérogatives de veto. Par conséquent, les P5 ne sont susceptibles d’accepter une réforme que lorsque le Conseil semblera être au bord de l’effondrement — un point que le monde pourrait bientôt atteindre si les P5 continuent d’exercer leur droit de veto en toute impunité.

La deuxième question concerne l’impasse entre les deux principaux groupes de réforme : la coalition du G4, composée de l’Allemagne, du Japon, du Brésil et de l’Inde, qui prône l’élargissement du nombre de membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU pour y inclure ces pays, et le groupe « Uniting for Consensus », qui préconise uniquement l’ajout de sièges élus supplémentaires au Conseil. La rivalité sans compromis entre ces deux blocs a empêché d’autres propositions de prendre de l’ampleur. Cependant, l’échec récent de la candidature de l’Allemagne à un mandat de deux ans au Conseil a remis en question la viabilité de sa revendication d’un siège permanent — ainsi que celle de la proposition du G4 dans son ensemble. Cela ouvre la voie à un éventuel bouleversement permettant l’émergence d’idées de réforme nouvelles et plus créatives.

Le troisième facteur est que les discussions sur le modèle de réforme qui améliorerait le mieux l’efficacité, l’efficience et la légitimité du Conseil de sécurité des Nations unies ont, jusqu’à présent, été largement spéculatives. Aucune des deux parties n’a été en mesure de prédire avec une précision significative les implications des réformes qu’elles proposaient.

Cela aussi est en train de changer. Grâce à l’intelligence artificielle, il est désormais possible de mener des simulations complexes permettant de calculer les changements potentiels dans les performances du Conseil. Nous avons mené une telle simulation afin de déterminer précisément ce que chaque proposition permettrait d’accomplir — et quels risques elle comporterait. La simulation montre que le modèle du G4 aggraverait considérablement l’impasse au cours des cinq prochaines décennies. Les travaux du Conseil ralentiraient, la durée de prise de décision par résolution passant de 28,5 jours à 42,1 jours, et le recours au droit de veto augmenterait de plus de 60 %. Bien qu’on leur accorde un siège à la table des négociations, la paralysie qui en résulterait inciterait les grandes puissances à agir en dehors du Conseil de sécurité, ce qui irait totalement à l’encontre de l’objectif de la réforme.

Or, si la proposition du groupe « Uniting for Consensus » limiterait les dommages causés à l’efficacité et à l’efficience du Conseil, elle ne résoudrait pas son déficit de légitimité. Le Conseil de sécurité des Nations unies ne peut pas jouer efficacement son rôle de gardien à long terme de l’ordre international si la Grande-Bretagne continue de bénéficier d’une position plus privilégiée que l’Inde — le pays le plus peuplé du monde et qui deviendra probablement bientôt sa troisième économie.

Comment, alors, résoudre ce dilemme ? La simulation d’IA met en avant deux mécanismes.

Premièrement, si davantage de pays devaient se voir accorder le droit de veto, il faudrait compenser cette mesure en mettant en place un mécanisme permettant de passer outre ce veto : par exemple, un pays disposant du droit de veto devrait obtenir un ou deux votes négatifs concordants parmi les membres siégeant au Conseil ; dans le cas contraire, une majorité des deux tiers à l’Assemblée générale pourrait annuler le veto.

La simulation montre que cela réduirait le recours au droit de veto de près de 40 %, avant même que les vetos opposés ne soient annulés. Cela permettrait également d’accélérer le processus décisionnel, dont la durée passerait en moyenne de 28,5 jours à 21 jours, car les détenteurs du droit de veto sauraient soit qu’ils disposent du ou des votes négatifs nécessaires et exerceraient leur veto sans délai, soit qu’ils n’en disposent pas et seraient incités à trouver un compromis pour éviter une annulation potentiellement humiliante par l’Assemblée générale.

Les sceptiques font valoir que les pays du P5 sont peu susceptibles d’accepter une réforme qui affaiblirait leurs privilèges de veto. Mais la simulation prévoit que les annulations réussies ne se produiraient que dans 28 % des cas (voire seulement 14 % des cas, si le vote d’annulation se déroule par appel nominal public plutôt que par scrutin secret). Accepter ce mécanisme limité, qui ne s’appliquerait que lorsqu’une grande puissance se retrouve isolée au point de ne plus avoir d’alliés au sein d’un Conseil élargi, est un petit prix à payer pour garantir la légitimité à long terme du Conseil — et la position privilégiée des membres permanents qui en découle.

Deuxièmement, un groupe de membres « semi-permanents », exerçant plusieurs mandats de longue durée et entrant et sortant du Conseil par rotation, à raison de quelques pays à la fois, offrirait aux puissances moyennes qui ne parviennent pas à obtenir un siège permanent une consolation substantielle. Selon la simulation, cela triplerait également les chances des petits États d’être élus à un siège ordinaire au Conseil en écartant ces puissances moyennes de la course.

Des pays tels que le Japon, le Brésil, l’Argentine, l’Inde et le Pakistan monopolisent actuellement les sièges non permanents du Conseil, occupant en moyenne plus d’un mandat par décennie, ce qui ne laisse aux petits pays la possibilité d’obtenir une place qu’une fois tous les 30 à 50 ans. La simulation montre que cette proposition, si elle était présentée par une coalition forte de petits États et de pays en développement, aurait 78 % de chances d’être adoptée et de contribuer à sortir de l’impasse.

L’« ordre international » est peut-être un concept abstrait, mais il prend une forme concrète dans les institutions par lesquelles les États gèrent leurs différends, limitent le recours à la force et empêchent les conflits de sombrer dans le chaos. Aucune n’a plus d’importance que le Conseil de sécurité des Nations unies.

Depuis des décennies, le prétendu compromis entre légitimité et efficacité a constitué un obstacle à toute réforme significative. Nos simulations suggèrent qu’il s’agit d’un faux choix : un Conseil plus représentatif peut également être plus efficace. Ce qui est, en réalité, impossible, c’est un ordre nouveau et stable sans un Conseil de sécurité conçu à cet effet.

Zachary Paikin est directeur adjoint du projet « Better Order » au Quincy Institute for Responsible Statecraft.
Trita Parsi est vice-présidente exécutive du Quincy Institute for Responsible Statecraft. X : @tparsi

FP